《城市园林绿化评价标准》中有关公园绿地规划的评价体系研究

以南京市为例

Research on the Evaluation System for Urban Park Green Space Planning in Evaluation Standard for Urban Landscaping and Greening
Taking Nanjing City as an Example

张青萍 冯佳 潘良 王琦
ZHANG Qing-ping FENG Jia PAN Liang WANG Qi

摘要：以《城市园林绿化评价标准》（以下简称《标准》）的颁布为研究背景，针对《标准》中与公园绿地规划相关的评价体系进行研究。以南京市公园绿地规划为研究载体，对规划成果进行自评估。通过这一过程总结出《标准》出台初期在实际运用中出现诸如概念模糊、精度误差、统计口径争议、公平性缺失等问题，并针对这些问题提出调整完善建议，以期对《标准》进行优化和补充，从而更好地指导城市公园绿地的规划建设。

关键词：风景园林；公园绿地；园林绿化； 园林管理；技术规范

Abstract: Setting the promulgation of the Evaluation Standard for Urban Landscaping and Greening (hereinafter referred to as the Standard) as research base, this paper focuses on the study of the evaluation system for urban park green space planning in the Standard. Taking park green space planning in Nanjing as a case study, the authors conducted a self-evaluation on the planning outcomes and summarized the problems and concerns encountered in the early stage practice of the Standard, such as ambiguous definition, measurement errors, controversy on data collection, lack of fairness, etc. The authors’ goal is to make suggestions and improvements to the Standard to perform better guiding functions to the planning of a city’s park green space.

Key words: Landscape Architecture; Parkland ;Landscaping; Gardens Management; Technology Standard

1 引言

《城市园林绿化评价标准》（GB/T50563-2010）（以下简称《标准》）于2010年12月1日起正式实施，这是我国第一部多领域、多目标、多层面的对城市园林绿化进行综合性评价的推荐性国家标准，是我国城市园林绿化发展的一个“里程碑”[1]。从技术角度上看，《标准》虽然是一个后评估体系，是针对已建成城市绿地所进行的评价，但是其评价内容却涵盖城市园林绿地规划、设计、建设、管理等多个层面，并对各个层面的工作都提出了相应明确的评价内容、项目和要求。《标准》中与公园绿地规划相关的评价体系的确立使城市公园绿地规划更趋于合理化、更符合中国国情需要，对正确引导中国城市公园规划，实现“和谐城市”具有重要的现实指导作用[2]。

对于刚刚出台的《标准》在日趋成熟的城市园林绿化建设中最终要达到指导规划的目的，需要有一个理论和实践反复作用的过程，本文以《标准》的颁布为研究背景，结合我国城市公园绿地规划发展的实际情况，以南京市公园绿地规划为研究的载体，针对《标准》出台初期阶段面临的实际应用的问题进行探索性研究和总结，探讨《标准》指导城市公园绿地合理规划的可能途径。

2 评价指标体系

《标准》中与城市公园绿地规划相关的指标体系基本属于绿地建设评价类型（表01），由城市人均公园绿地面积、城市各城区人均公园绿地面积最低值、公园绿地服务半径覆盖率、万人拥有综合公园指数、大于40hm2的植物园数量等五项指标组成。每项指标根据不同等级分别对应基本项、一般项和附加项（表02）。基本项是必备项，即必须满足的目标，具有一票否决权；一般项是宜选项，需要满足一定的数量；附加项是备选项，在一般项不能全部满足时，用以替代一般项[3]。

3 南京城市公园系统规划自评估

3.1 评估说明

此评价是从城市公园绿地规划角度进行的自评估，用于本文的课题研究，不具有规划文本或规划说明书的效力。

《标准》是针对城市总体和各类绿地建设管理水平、城市生态环境和与城市园林绿化相关的城市市政设施的评价，而本文主要研究《标准》中绿地建设评价指标对城市公园绿地规划的影响，因此只对绿地建设中的有关项目进行评价，对于其他综合管理、建设管控、生态环境及市政设施的条文不作评价。

南京市绿地系统总体规划（2007-2020）项目中的公园绿地还属于规划阶段，不具备《标准》中规定的“对上一年度末建设实施现状进行评价[3]”的评价要求，因此该评价以假设总体规划能够实现为前提，侧重于评价过程和方法的探讨。

《标准》中要求以建成区作为统计范围，本评估过程相应以规划建成区作为统计范围。根据南京市总体规划及绿地系统规划得知，南京市规划建成区即为中心城区范围，所以，统计数据均以中心城区为基础。

下列评价过程，列出《标准》中与城市公园绿地规划相关的各类指标的全部选项以及选项内容，采用《标准》中规定的评价方法对南京市公园绿地规划进行自评估。

3.2 评估过程（各指标统计分析）

3.2.1 城市人均公园绿地面积

查询中心城区公园绿地统计表得知，中心城区公园绿地总面积为12 675.31hm2。但南京市针对自身绿地资源特点，将公园绿地统计进行优化调整，提出了南京市公园绿地分类方案，导致规划中公园绿地统计口径与《标准》要求不一致。从各类公园绿地规划一览表中发现，规划将“广场用地”、部分水域及“其他绿地”纳入公园绿地面积统计。依据表格备注等信息扣除相关面积重新合计中心城区公园绿地面积约8 656.66hm2。此外，从南京市绿地系统总体规划说明中得知，规划未将“小区游园”纳入公园绿地面积统计，而将其归入居住附属绿地。综上所述，按《标准》的统计口径，中心城区公园绿地面积应大于8 656.66hm2。

查询南京市总体规划文本得知，到2020年末，中心城区人口规模约为692万人。

按《标准》规定：城市人均公园绿地面积（m2/人）=公园绿地面积（m2）/建成区内的城区人口数量（人）[3]，计算得出南京市中心城区人均公园绿地面积（表03）。

3.2.2 城市各城区人均公园绿地面积最低值

南京市总体规划将中心城区分为“一主三副”四大片区，以同上的查询统计方法汇总相关信息。

按《标准》规定：城市各城区人均公园绿地面积（m2/人）=城市各城区公园绿地面积（m2）/城市各城区建成区内的城区人口数量（人）[3]，计算得出南京市中心城区各片区人均公园绿地面积（表04）。

3.2.3 公园绿地服务半径覆盖率

（1）查询南京市总体规划文本得知，中心城区居住用地面积约为19 780hm2。按照《标准》要求“面积0.5hm2以上公园按500m服务半径的覆盖率[3]”，对中心城区内大于0.5hm2的公园绿地以边界外500m范围建立缓冲区与居住用地规划图纸叠加，得出图1。计算得知，缓冲区内的居住用地面积约为16 101hm2。但规划未将“小区游园”计入“公园绿地”，因此缓冲区外可能存在大于0.5 hm2的“小区游园”。

（2）按照《标准》规定：公园绿地服务半径覆盖率=公园绿地服务半径覆盖的居住用地面积（hm2）/居住用地总面积（hm2）×100%[3]。计算得出南京市中心城区公园绿地服务半径覆盖率为大于81.4%（图01）。

3.2.4 万人拥有综合公园指数

查询中心城区综合公园规划一览表得知，中心城区规划大于10hm2的综合公园数量合计45个。按照《标准》规定：万人拥有综合公园指数=综合公园总数（个）/建成区内的城区人口数量（万人）[3]，计算得出南京市中心城区万人拥有综合公园指数约为0.065（表05）。

3.2.5 大于40hm2 的植物园数量

查询中心城区专类公园一览表得知，南京中心城区共规划有植物园两处，分别为中山植物园及浦口植物园，且面积均大于40hm2。

3.3 评估结果总结

对照《标准》的评审要求，可以看出：如果以城市园林绿化I级为目标，南京市中心城区公园绿地规划基本满足要求（表06），“各城区人均公园绿地面积最低值”指标尤为突出，几乎达到标准要求的两倍。但也存在一些不足，比如“万人拥有综合公园指数”这一基本项勉强达到城市园林绿化I级要求，说明南京市中心城区还需要加强综合公园建设。

4 自评估反映出的评价体系问题

4.1 部分评价内容概念略显模糊

《标准》中“城市各城区人均公园绿地面积最低值”指标中出现的“各城区”概念存在界定略显模糊的问题。对于一些设区的大中型城市在编制中心城区的总体规划时，根据城市建设发展需要，一般会进一步编制分区规划，而各分区界限不一定与各行政管辖区界一致。以南京市为例，中心城区包含主城和东山、仙林、江北三个副城等四大片区，同时又分为鼓楼、玄武、建邺、白下、秦淮、下关、栖霞、雨花、浦口、六合、江宁、仙林等几大行政区。“各城区”是指设区城市划分的各行政区，还是城市总体规划中的各片区，在评价要求及条文说明中都未提出明确界定。

4.2 部分指标数值存在一定精度误差

《标准》中“万人拥有综合公园指数”指标相邻等级最多仅有0.01的差值，若精度采用小数点后两位计算，无形之中会使实际精度降低，各等级之间差距缩小、界定模糊。以南京市为例，中心城区“万人拥有综合公园指数”指标计算时，精度若采用小数点后两位为0.07，若采用小数点后三位则为0.065。而《标准》中对这一指标要求是园林绿化I级标准≥0.07（基本项），园林绿化II级标准≥0.06（基本项）。按照不同精度取值，将会出现完全不同的结果。

4.3 公园绿地统计口径存在一定争议

《标准》对南京市“城市人均公园绿地面积”及“城市各城区人均公园绿地面积最低值”两项指标统计时主要存在以下争议：

（1） 小区游园：按《标准》条文说明：“公园绿地的统计方式应以现行行业标准《城市绿地分类标准》（CJJ/T85—2002）为主要依据，不得超出该标准中公园绿地的范畴，不得将建设用地之外的绿地纳入公园绿地面积统计[3]”，即包括综合公园（G11）、社区公园（G12）、专类公园（G13）、带状公园（G14）、街旁绿地（G15）等五个中类。由此可见“小区游园”也被纳入公园绿地系统。但《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）中界定“小区游园”属于居住用地中的“住宅用地（R11、 R21、 R31、 R41）”范畴[4]，而非“绿地与广场用地”中的“公园绿地”范畴。由此看来现行两标准对“小区游园”的界定存在一定分歧。在实际使用中，由于小区的封闭式管理，小区游园的服务对象一般为本居住小区内部居民，小区外居民难以使用，不具有真正意义上的公共开放空间用地性质，若将其纳入“公园绿地”统计，一方面，夸大了真正为市民提供游憩服务的公园绿地指标，另一方面，还会给公园绿地的统计工作带来巨大的工作量，实际操作比较困难，也不便于管理。

（2） 其他绿地：《标准》规定“不得将建设用地之外的绿地纳入公园绿地面积统计[3]”，但随着城市建设的发展和某些特殊地理条件的限制，部分“其他绿地”已经逐渐被城市建设用地所包围，或与城市建设用地相毗邻。“其他绿地”规划建设也应当步入从建立绿色隔离系统到绿色连接系统、从分割城市到融入城市、从控制城市扩张到引导城乡有序发展的轨道[5]，这些绿地虽然属于城市建设用地之外的绿地，但设施配套比较完善，确实对城市生态环境质量、居民休闲生活、城市景观和生物多样性保护有着重要影响，起到了公园的作用，如南京市主城区的钟山风景区、聚宝山公园等。此外，《标准》中“建成区绿地率”的计算也允许纳入一部分“其他绿地”面积。相关条文说明指出：“本标准在建成区绿地率统计中允许纳入建成区内、建设用地外的部分‘其他绿地’面积，同时为了避免因统计‘其他绿地’而削弱了对城市建设用地内绿地建设面积的控制，对纳入统计的‘其他绿地’面积，规定不应超过建设用地内各类城市绿地总面积的20%；且纳入统计的‘其他绿地’应与城市建设用地相毗邻[4]”。因此，《标准》是否可以将部分“其他绿地”纳入“公园绿地”统计。

（3） 广场用地：按照《标准》条文说明，“广场用地”是不参与公园绿地统计的，但新的《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）较之前90版有较大调整，从绿地部分的修订内容看（表07），“绿地与广场用地”在原国标分类“绿地”大类的基础上增加“广场用地”的内涵，将原“道路广场用地”中的“广场用地”（以游憩、纪念、集会、避险等功能为主）纳入“绿地与广场用地”范畴。同时，在目前的城市规划和建设中，大量以游憩、纪念和集会功能为主的“广场用地”确实承担了“街旁绿地” 的主要功能。因此，《标准》是否可以进一步将“广场用地”纳入“街旁绿地”参与“公园绿地”统计。

4.4 评价体系在公平性、均衡性方面有所缺失

（1） 公园绿地服务半径覆盖率

随着城市的发展，考虑到现代人出行休闲需求以及游憩行为规律，单一的绿地形式已经不能满足人们的要求，城市居民不仅仅需要日常近距离的活动场所，同时也需要非日常的远距离的多样体验[6]。资源享用的公平性和社会平等性也是城市发展的必由之路[7]和重要原则。同时，对比发达国家，其指标制定相当全面细致，不同类型的公园分别以不同人均面积与服务半径为市民服务[8]。考虑公园绿地合理的服务半径，南京市公园绿地规划提出大、中、小均衡分布原则，综合性公园服务半径为2 000-3 000m，社区公园服务半径为1 000-1 500m，街旁绿地服务半径为500m以内，实现各类公园服务半径的全覆盖。但《标准》中“公园绿地服务半径覆盖率”指标只提出“面积0.5hm2以上公园按500m服务半径的覆盖率[3]”，并没有针对各类公园绿地提出不同的服务半径覆盖率指标，这是否会忽略对大、中、小各类型公园绿地均衡建设的要求。

（2） 万人拥有综合公园指数

综合公园作为提供公众开展各类户外游憩活动的城市绿地，在改善城市生态环境、提高居民生活质量及塑造城市形象等方面都起着不可替代的作用。《标准》中“万人拥有综合公园指数”指标体现了对综合公园建设的重视，但对各城区综合公园建设没有相应指标要求，这是否会导致在“万人拥有综合公园指数”指标达标的情况下，个别城区缺乏综合公园的现象，不能满足该城区居民对综合公园使用公平性要求。以南京市为例，根据规划数据统计发现：江北副城的数值最高，达到了东山副城的近3倍（表08），各城区之间综合公园建设并不均衡。

5 《标准》调整完善建议

5.1 能否进一步明确界定“各城区”概念

设区城市一般都会对城市建设和管理需要进行片区划分，其绿地系统规划也针对各片区公园绿地提出相关建设指标要求。因此，为了《标准》能更好地指导规划，也便于规划更好地回应《标准》，与其保持一致性。如果能在《标准》条文说明中将“各城区”概念界定为“城市分区规划的各片区”是否较为合理。

5.2 能否调整“万人拥有综合公园指数”指标精度

建议能否将该指标精度微调为表09所示，这样可以避免由于精度问题产生的评价等级差距小、界定模糊等问题。

5.3 能否进一步明确公园绿地统计口径

原则上仍然以现行行业标准《城市绿地分类标准》（CJJ/T85-2002）中综合公园（G11）、社区公园（G12）、专类公园（G13）、带状公园（G14）、街旁绿地（G15）等五中类进行“公园绿地”分类统计。为了增加可操作性，依据实际情况、现行《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011）及本《标准》中其他条文说明，对公园绿地统计口径略作调整：

（1） 能否明确“小区游园”不计入“公园绿地”统计：建议《标准》增加条文说明规定“小区游园”不计入“公园绿地”统计。

（2） 能否将部分“其他绿地”纳入“公园绿地”统计：对照“建成区绿地率”计算时允许纳入一部分“其他绿地”的解释，建议对“公园绿地”统计增加如下条文说明：“在公园统计中允许纳入建成区内、建设用地外的部分‘其他绿地’面积，同时为了避免因统计‘其他绿地’而削弱了对城市建设用地内公园绿地建设面积的控制，对纳入统计的‘其他绿地’面积，规定不应超过建设用地内各类公园绿地总面积的20%；且纳入统计的‘其他绿地’设施配套比较完善、能发挥绿地公共服务功能，且与城市建设用地相毗邻。”

（3） 能否将“广场用地”纳入“公园绿地”进行统计：建议进一步将“广场用地”归入“街旁绿地(G15)”中类参与公园面积统计。增加如下条文说明：“在公园统计中允许纳入‘广场用地’，即以游憩、纪念、集会、避险等功能为主，具有一定游憩设施，绿化效果较好的城市公共活动场地”。

5.4 能否增加完善有关公平性、均衡性指标内容

建议对《标准》中有关公园绿地建设公平性、均衡性等指标进行细化与优化。具体如下：

（1） 能否增加“各城区万人拥有综合公园指数”指标

为了加强对各城区综合公园均衡建设的要求，能否增加“各城区万人拥有综合公园指数”。对照“万人拥有综合公园指数”权重设置并参照“城市人均公园绿地面积”、“各城区人均公园绿地面积最低值”这两个指标数值对应关系。建议将该指标调整为表10所示。同时，考虑到老城区受到现状建设用地条件的限制，很难增加新的综合公园，在条文说明中可针对老城区将标准要求适当下浮。

（2） 能否增加各类公园的“公园绿地服务半径覆盖率”指标

为了加强对不同类型公园均衡建设的要求，能否增加各类公园的“公园绿地服务半径覆盖率”。对照“公园绿地服务半径覆盖率”权重设置并结合目前国内外相关理论研究成果，建议将该指标调整为表11所示。

6 结语

《标准》中城市公园绿地建设指标体系经过多年的研究、摸索和总结，其基本框架适用于中国城市公园绿地建设评价，今后的工作将是如何使《标准》得到进一步的改进和完善。本文即属于这方面的一个例子。本文以南京市公园绿地规划这一个案例作为研究对象，在突出其现实性的同时，也会因为案例某方面的特殊性，导致在这方面的研究缺少普遍性，在此提出意在起到抛砖引玉的作用，以引起更多的业内人士来关注和研究《标准》中城市公园绿地建设指标体系。

 

注释：

此课题来源：2011年江苏省人事厅“六大人才高峰”项目——“快速城市化背景下绿色基础设施体系规划方法研究”

 

参考文献：

[1]林鹰.《城市园林绿化评价标准》解读[J].建设科技, 2010,(7):60-63.

[2]张青萍,王丽娟.城市绿地中水处理技术及其利用的研究——以上海世博绿地为例[J].中国园林,2010,(5):34-36.

[3]中华人民共和国建设部.GB/T50563-2010,城市园林绿化评价标准[S].北京:中国建筑工业出版社,2010.

[4]中华人民共和国建设部.GB50137-2011,城市用地分类与规划建设用地标准[S].北京:中国建筑工业出版社,2011.

[5]刘纯青,王浩.再探城市绿地系统规划中“其他绿地”的规划[J].中国园林,2015,(5):51-53.

[6]雷芸.对中国城市公园绿地指标细化的一点设想[J].中国园林,2010,(3):9-13.

[7]金远.对城市绿地指标的分析[J].中国园林,2006,(8):56-60.

[8]黄晓鸾.城市生存环境绿色量值群的研究（2）—关于城市生存环境的绿色量[J].中国园林,1998,(2):55-57.

 

作者简介：

张青萍/1965年生/女/江苏人/博士/南京林业大学风景园林学院副院长、教授（南京 210037）

冯佳/1982年生/女/江苏人/硕士/南京林业大学工程规划设计院有限公司工程师（南京 210037）

潘良/1980年生/男/江苏人/硕士/金陵科技学院讲师（南京 211169）

王琦/1982年生/女/江苏人/硕士/南京市规划设计研究院有限责任公司工程师（南京 210037）