以深圳为例浅析城市水土保持管理

An Analysis of Urban Soil and Water Conservation Management Based on the Example of Shenzhen

汤金伟 高阳 赖静 卢进波
TANG Jin-wei GAO Yang LAI Jing LU Jin-bo

摘要：伴随我国城市化进程的加快，城市水土保持作为城市可持续发展的重要保障和缓解城市建设带来负面影响的消融剂备受社会各方关注。以城市水土流失、城市水土保持的基本内涵为基础，本文详细分析比较了城市水土保持与传统农村水土保持的异同；从城市水土保持规划、水土保持方案优化、度汛制度、弃土管理、监督执法等城市水土保持监督管理要点入手，分析指出目前城市水土保持管理工作的难点和问题，以深圳实践为例，给予完善建议，最后对未来城市水土保持工作发展进行展望，以期为城市水土保持生态建设和执法监督管理的健康发展提供科学的理论依据和实践指导。

关键词：城市水土保持；城市水土流失；生态环境建设；行政管理

Abstract: With the accelerated urbanization in our country, more attentions are focused on the functions of urban soil and water conservation of being the guarantee of urban sustainable development and the buffering to the negative impact of urban construction. Based on the fundamental connotations of urban water and soil erosion and urban soil and water conservation, this paper analyzes the similarities and differences between urban and rural soil and water conservation. It also points out the difficulties and problems of current urban soil and water conservation management from the aspects of urban soil and water conservation planning, soil and water conservation optimization, flood season regulation, waste soil management, supervisory law enforcement, etc., and tries to provide solutions using Shenzhen as the example. In the end, this paper tries to expect the future development of urban soil and water conservation work, hoping to provide theoretical foundations and practice guidance to the healthy development of the ecological construction of urban soil and water conservation as well as the law-enforcing and supervisory management.

Key words: Urban Soil and Water Conservation; Urban Water and Soil Erosion; Ecological Environment Construction; Administrative Management

城市作为人口和财富的集聚地，对于人类的文明进程和生态环境有着重要影响，而伴随我国城市化进程的明显加快，城市中大规模的开发建设活动造成形式多样的人为水土流失,给城市经济社会的健康发展和人民群众正常的生产生活带来了巨大威胁，甚至造成了严重的灾难。城市水土保持作为保障城市可持续发展和宜居生存环境的重要基础措施，将有效缓解水土流失对城市基础建设和生态建设所带来的负面影响，是大力推进城市生态文明建设的重要抓手。

1 城市水土流失的概念和特点

1.1 城市水土流失的概念

城市是一个由各种自然资源和社会经济活动组成的综合体，因此城市的水土流失包括人为水土流失和自然水土流失两种类型，人为水土流失在外营力、侵蚀强度、影响范围等外在表现上与自然水土流失明显不同，它是一种对城市社会经济发展和生态环境有严重影响的新的灾害[1-4]。

城市水土流失是指在城市化过程中，发生在城市建成区及周边地区，由城市开发建设活动引发的人为水土流失。

1.2 城市水土流失的属性及特点

城市水土流失显著区别于传统农村水土流失的自然流失属性。其基本属性是人为性，具有普遍长期存在、治理难度大以及危害特别严重等3项主要特点。

1.2.1 城市水土流失的基本属性是人为性

在城市水土流失中，人的活动起着绝对的主导作用。在城市，没有人为对生态系统的扰动和破坏，水土资源的自然流失量是很微小的。大规模的房地产开发、开山修路、兴建市政设施等人为开发建设行为，破坏原有地貌、损坏植被或水土保持设施，产生大量废土弃渣，形成了城市水土流失的主要流失源[5-8]。在现阶段，人为活动已经不仅仅是城市水土流失的主要诱因，它已经成为城市水土流失的普遍属性，决定了城市水土流失的形成、流失程度、危害程度，贯穿于城市水土流失始终。

1.2.2 城市水土流失具有以下3个特点：

1.2.2.1 存在的客观性

城市水土流失是城市化过程中因城市建设等人为活动产生的规划区范围内的水土流失现象。只要城市存在开发建设，城市水土流失就必然客观存在。随着经济社会的不断发展、城市财富的集聚以及城市居民对生态环境的要求越来越高，城市水土流失所产生的影响更将长期存在并愈发凸显。

1.2.2.2 防治的复杂性

传统自然水土流失是水土资源在自然力长期作用下产生的，是经年累月形成的，对于传统自然水土流失的防治也可以通过科学的手段经过一段时间后予以恢复。城市水土流失不同于传统自然水土流失的一个重要特点就是危害产生快，与之相对，对于水土流失的治理也要快，一旦有险情发生就要立即加以整治，以避免造成严重的危害后果。此外，由于目前广大市民对水土保持工作的认识还不到位，还尚未形成全社会共同关注、共同防治的良好氛围，城市水土流失防治难度大，任重而道远。

1.2.2.3 危害的严重性

城市人口集中，资源财产集聚，含金量大。同时城市水土流失土壤侵蚀模数较大，无法采用农村山区土壤侵蚀等级划分的标准，只要存在水土流失的隐患，一场突发性的暴雨，就会造成严重的水土流失灾害，带来人身、财产的重大损失。特别是近几年由于城市水土流失所造成日益严重的城市内涝、人身伤亡问题，对城市整体投资环境、城市形象造成负面影响，不断给公众敲响城市水土流失治理的警钟。

2 城市水土保持的特征

城市水土流失的人为属性及3大特征决定了城市水土保持必然以“管人”为核心。通过法律制度的建立，将城市水土保持的各类参与因素都纳入法律的控制下，以解决城市开发与防治之间的矛盾。

2.1 以法律为准绳

城市水土流失根源在人，对人的管理根本在于制度的建立健全。从立法、规划、审批、监督执法，形成体系完整、切实可行的管理规则，通过法律制度的良性设计以及执行人员对法律制度的严格执行，将城市水土流失限制在可控范围内。

2.2 以市情为依据

各地气候、雨情、地形地貌、土地资源等客观因素存在差异，同时，城市水土流失作为一种典型的人为流失，受城市开发力度、建设政策程序、人口财富集聚程度、法治环境、市场环境以及市民的水土保持意识、水土保持从业者的职业素养和技术水平、社会发展对生态环境的要求等多种因素影响。因此，不同地区间城市水土流失的情况也不径相同。城市水土保持就是要以城市市情为依据，因害设防。

2.3 全社会广泛参与

与政府全包的传统水土保持防治不同的是，人为活动造成城市水土流失点多面广且与建设活动伴生的局面必然决定了城市水土保持政府主导、全社会广泛参与的特征。首先政府要高度重视，建章立制，参与主体的多样化导致不断涌现众多的新问题，也需要规划国土、环保、城管、城建等相关部门协同解决；其次要不断提高城市水土保持管理从业人员依法管理的水平；最后要积极营造全社会广泛参与的良好氛围。

3 城市水土保持工作重点内容及特点

正因为城市水土保持“治人”的模式，以人为中心的进行多方面协调的城市水土保持工作便应运而生。既然城市水土保持重在人的管理，其管理模式和手段必然是在法律框架下的制度管理。

3.1 城市水土保持工作重点内容

狭义上的城市水土保持工作可以划分成法制建设、规划管理、预防审批、监督执法四大组成部分，四者相辅相成，不可分割。而广义的城市水土保持工作除了上述四大组分之外，还包括专业组织机构的设立、专业人才的培养、多方面的宣传、相关法律条文和技术规范的编制完善、相关理论研究和科研创新等。

（1）城市水土保持立法

立法是城市水土保持工作最顶层的设计，是所有管理手段的来源和依据。因此，依照国家水土保持相关法律法规，充分结合城市水土保持特点制定具有可操作性的地方性法规，并在地方性法规的框架下，搭建由其他地方规章、规范性文件共同组成的水土保持地方法律体系，是城市水土保持工作的立本之基。

（2）城市水土保持规划

规划具有前瞻性、长期性，在开展城市水土保持工作前，一定要先行编制城市水土保持规划，从城市可持续发展的角度正确认识和处理城市水土保持与城市持续性发展的关系，它是城市总体规划中不可或缺的一部分。与传统水土保持规划不同，城市水土保持规划除遵循自身特点外，一定要结合城市规划的原则和方法，立足于城市功能组团布局，充分融合城市土地利用规划、城市绿地系统规划、城市竖向规划、城市弃土场规划等专业规划成果，从当地城市水土流失的实际特点出发，采用规范图则的方式予以表达才能更具有操作性[7-8]。

（3）水土保持方案审批

水土保持方案审批是一项社会管理，是规范城市中人的建设行为的措施，是控制人为水土流失的重要手段。水土保持相关法律法规规定涉及开发建设动土，可能造成水土流失的项目均需要编制水土保持方案。开发建设项目水土保持方案作为城市水土保持工作的重要抓手，对预防城市水土流失，落实水土保持法规定的水土流失防治义务起着不可替代的作用。开发建设项目水土保持方案应包括水土流失预防和治理的范围、目标、措施和投资等内容，特别是土方平衡分析、主体工程分析、施工期临时水保措施防护等内容要重点加以详述。

（4）城市水土保持监督执法

城市水土保持执法监督是国家意志的表达功能和执行功能的重要组成部分和具体表现形式之一，同时也是贯彻执行水土保持相关法律法规的需要。执法主体在实施城市水土保持管理职能的过程中，依照相关法定程序实施行政法律规范，以达到维护公共利益和服务社会的目的。城市水土保持执法监督的行政处罚并不是执法的最终目的，而是通过限期整改等违法行为的处理方式提高全社会的水土保持法律意识，增强开发建设项目参建单位履行水土保持义务的自觉性，提高开发建设项目水土保持措施的落实率[9]。

3.2 城市水土保持工作特点

总结归纳近20年各地持续摸索的经验，城市水土保持工作已经形成了一套以立法为基础、规划和预防为先导、项目水土保持方案编制与审批为主干、辅以机构建设与监督执法，并结合宣传与公众参与的城市水土保持工作模式，体现出“管重于治、宣重于罚”的特点[10-12]。

3.2.1 管重于治

传统水土保持的主要模式是通过资金投入，利用各种专业技术对既有水土流失采取生物或工程措施进行治理，通过对自然的整治和修复尽量减小水土流失造成的损害。城市水土保持与之不同的是，只要城市开发建设存在，水土流失就必然存在，其人为性的属性决定了城市水土保持工作的重点是对人的行为的约束，使其造成的破坏最小化，这是传统的“治理自然”的模式无法实现的。可以说，城市水土保持是一项以“管人”为本的系统工作，包括了规划立法、行政审批，监督监测制度的建立以及行政执法工作等各个环节，使开发建设的参与者在水土保持的每个环节都在管理制度的控制下。城市水土保持是随着城市发展产生的新兴事物，水土保持管理从业人员无论是观念、理念还是从业经验离城市水土保持管理工作的要求都还存在一定的差距，关注的重点还停留在对水土流失的传统治理上，管理观念比较薄弱，加之全社会对水土保持重视程度不高以及参与城市建设人员整体素质普通偏低，更突显了城市水土保持“管人”的重要性，管理工作任重而道远。因此，只有不断提高城市水土保持管理从业人员的管理水平，在依法行政框架下，最大限度实现对开发建设单位、施工、监理等城市水土保持参与者的约束和管理，才能实现开发建设与生态建设之间的平衡和协调。

3.2.2 宣重于罚

宣传和行政处罚是行政管理工作的必要环节，在水土保持管理中，主管部门对违反水土保持法律法规强制性义务的行政相对人采取警告、罚款、暂扣违法工具等方式实施行政制裁，从而达到惩戒和警示违法主体，维护公共利益的作用。但是行政处罚作为城市管理工作的末端环节，其功能主要在于事后的纠错和弥补，城市水土流失一旦形成，其导致的灾害和损失是不可逆的，是不具有补救意义的。即使课以高额的罚款，也只能起到震慑和以儆效尤的作用，对避免损害和灾难的意义不大。对于城市水土流失前端防治是首要，防治的根本在于影响人的行为，因此，宣传在城市水土保持工作中便占据了举足轻重的地位。通过上门服务、座谈、执法检查、普法活动等面对特定行政相对人和普通社会公众的宣传，认真听取开发建设单位和社会公众的意见和建议，最大程度地争取行政相对人对水土保持工作的理解和支持，把法律对水土保持的各项规定转变为行政相对人的自觉行为，把保持水土变为社会公众的一种习惯意识，形成全社会关注水土保持、全社会抵制破坏水土保持的良好氛围是城市水土保持工作事半功倍的重要抓手和最大目标。

4 深圳城市水土保持工作经验

作为水利部开展水土保持试点工作的首批城市，深圳将水土保持生态建设工作提升到增加城市综合竞争力的战略高度，在近20年的工作实践中总结出“理顺机制、领导关注、规划先行、强化管理、加强监督、健全法制、多方宣传、鼓励创新”八项基本原则。立足《深圳经济特区水土保持条例》，出台系列配套法律法规文件，并在全国首创城市水土保持监督管理市场化运作新模式，多渠道筹集资金，加快水土保持生态环境建设步伐[13-15]。

4.1 创建并完善水土保持工作机制

4.1.1 较早制定符合深圳实际的地方性法规

有法可依是开展各项工作的基础，是规范行政相对人权利义务的依据。在深圳市早期法律体系尚未健全，尤其是水土保持这类专业性管理立法一直处于缺位状态，水土保持管理工作无法可依。随着无序开发给城市带来的负面效应愈发突显，市委市政府以及市人大市政协将城市水土保持工作提到战略性高度，1997年，出台了符合深圳高度城市化特点的地方性法规《深圳经济特区水土保持条例》并在此基础上,先后出台了一系列配套文件。

4.1.2 投入巨资消除乱开发导致的危害

20世纪90年代，深圳市城市开发一味追求发展速度， 盲目无序的城市建设采取大开大挖的粗放式开发模式，在无政府状态下，大规模开发建设和无序管理造成了大面积的水土流失，引发城市严重内涝，损失惨重。在沉痛的教训面前，深圳市痛定思痛，在市委市政府以及市人大市政协的高度重视和支持下，投入巨大人力物力治理早期城市开发所遗留的水土流失问题。2002年至今，累计完成裸露山体缺口治理216处，完成治理面积738万m2，累计投资3.08亿元；全市饮用水源水库流域水土保持综合治理完成治理面积2 725万m2，总投资1.9亿元。投入3 000余万元打造深圳市水土保持科技示范园。

4.1.3 水土保持方案审批工作纳入基建程序

2008年6月，深圳市将水土保持方案行政许可作为核发工程规划许可证的前置条件，水土保持依法行政工作取得历史性突破。全市水土保持工作模式由“事后监管与追究”转入“事前监督与自律”。水土保持方案经水务主管部门批准后，生产建设单位方可向规划国土部门申请办理建设工程规划许可证（或采矿许可证）。近年来，全市开发建设项目水土保持方案申报率近100%。

4.1.4 创建城市水土保持协调联动机制

城市水土保持工作从本质来讲就是一种动态管理成果，只有得到政府和相关各部门的大力支持和积极配合，才能做好、做实。建立健全城市水土保持专职管理机构是顺利开展城市水土保持工作并取得实效的关键。为此，1996年10月，深圳市编委批准设立了水土保持办公室专职负责全市的水土保持工作，从机构和人员建设方面为深圳市城市水土保持工作奠定重要基础。办公室沟通协调规划国土、环保、人大、城建、城管、农林渔业（园林绿化）、公安、发展计划、经济发展、行政监察等相关部门，从规划用地、行政审批、退耕复绿、弃土管理、资金保障到监察监管均有专职部门负责，各部门各负其责，明确分工，协调一致的为推进城市水土保持工作而努力。

4.2 加强水土保持方案编制工作

4.2.1 提高水土保持方案可操作性

为提高水土保持措施的可操作性，进一步提高水土保持措施效果，深圳市努力引导并推动项目建设单位在确定主体设计单位开展可行性研究工作阶段确定水土保持方案编制单位，委托开展水土保持方案设计，组织水保方案编制单位与主体设计单位加强沟通，将水土保持方案设计纳入初步设计和施工图设计中。

4.2.2 加强开发建设弃土管理

随着深圳市城市开发建设的快速发展，产生大量多余土石方（以下简称“弃土”），随着土地供应能力不断减弱，弃土场所将更为稀缺。在此节点上，深圳市及时转变思路，“开源节流”双管齐下，一方面结合城市发展规划，在空间上形成布局科学合理的弃土场建设中长期规划，配合城市开发时序安排，在时间上分阶段制定弃土场建设的时间表另一方面积极倡导“节流”的理念。积极倡导加强城市区域竖向设计研究，改变大开大挖设计理念，鼓励土石方综合利用。并按照《中华人民共和国水土保持法》以及《开发建设项目水土保持技术规范》的关于落实弃土去向的相关要求，强调落实建设工程弃土去向是建设项目前期工作的重要组成部分，要求建设项目在前期工作阶段认真核算弃土的数量并确定弃土的去向。

随着我国城市化进展的不断推进，土地的不可再生性决定了其他城市在未来数年也必然遇到弃土难问题，深圳市针对破解弃土困局的一些做法和探索，希望起到积极的示范效应，再次发挥特区的窗口辐射作用，促进我国的生态文明发展。

4.2.3 保障水土保持方案落实资金

为保障水土保持方案设计的各项措施能够得到落实，项目建设单位需要组织水保方案编制单位认真核算水土保持各项措施所需费用，尤其是工程建设弃土处理资金量，并将所需费用纳入项目初步设计及工程概、预算予以保障。

4.3 加强水土保持方案的落实

4.3.1 水土保持方案落实有据可依

项目建设单位应当将水土保持方案设计的各项要求充分体现在施工招投标文件中，投标单位需要在投标文件中予以实质性相应。水土保持方案确定的各项权利义务需要明确写入施工合同，以法律文件的形式将水土保持方案的各项要求传递给施工单位予以落实。

4.3.2 发挥项目建设单位的主导作用

项目建设单位是主导项目建设过程的核心要素，它不仅是设计、监测、监理、施工的服务购买者，它也是项目建设的组织者，是参建各方联系沟通的纽带。因此，项目建设单位需要组织水保方案编制单位、监测单位、监理单位以及施工单位认真落实经批复的水保方案设计的各项措施，项目开工前应召开水土保持专项技术交底会。

4.3.3 推行控制城市水土流失的度汛制度

降雨是城市水土流失的最主要诱因，雨季和非雨季，水土流失的边界条件是迥然不同的。我市每年汛期降雨量大，持续时间长，是开发建设项目水土流失危害集中发生时段。前期编制的水土保持方案不能完全预判现场水土流失状况，因此，需要适时调整，因地制宜地配置各项临时水土保持措施。对此，深圳市水务局从2012年开始在全市范围内推行水土保持度汛方案制度，以弥补原水保方案时效性差、可操作性不强的问题。

对跨汛期的建设项目，项目建设单位务必汛前组织水土保持方案设计、监测等单位根据项目现场情况编制切实可行的高于非雨季要求的汛期防治水土流失的措施（即度汛方案），消除项目施工现场水土流失隐患点；监督督促水保设计单位根据主体汛期施工进度计划配套设计水土保持措施，在主体施工的同时跟进落实水土保持措施。

5 城市水土保持工作发展展望

城市水土保持伴随我国城市化进程加快而日益成为社会热点，在不到20年的时间内无论理论研究还是实践经验均取得了丰硕的成果。但现阶段城市水土保持工作仍存在许多尚待完善和解决的问题，例如地方政府对城市水土保持的关注程度还有待加强，许多城市水土保持机构和人员配备没有到位，城市水土保持配套资金投入不足；社会公众对城市水土保持的认识还有待提升，水保方案落实率偏低，甚至成为一纸空文；城市水保研究外延深度不够，对城市水土保持工作中不断出现新的问题创新力度不够等等。

虽然发展的道路漫长且艰辛，还有很多问题期待我们水土保持工作者的智慧去解决，但展望城市水土保持工作的发展方向，随着生态文明建设的政治高度逐步提升，我们也将迎来城市水土保持工作大发展的契机。下一步，我们要紧紧抓住发展的机遇，积极推进相关理论知识、管理机制、技术体系和法律法规方面的创新，重点抓好以下几个方面的工作[16]：

（1）工作重点的外延。主要指各种新技术的开发利用，特别是城市雨洪资源的有效利用以减轻城市内涝和缺水问题和建筑垃圾等废弃物利用技术以达到化害为利、变废为宝的目的。

（2）理论体系的深化。如城市土壤侵蚀模数研究等城市水土流失规律原理研究、城市水土保持措施效益评价和指标体系等应用性研究等。

（3）管理措施的加强。包括城市水土保持设计规范细则的编制、以小流域为单元进行生态综合治理等。

孔子云：“智者乐水，仁者乐山”，城市水土保持工作的从业者是智者，是能者，未来的城市水土保持将在智者的因势利导下更加健康、全面的良性发展。

 

参考文献

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[15]张璐,王秀茹.城市水土保持与可持续发展[J].水土保持研究,2004,11(3):188-190.

[16]宋伟,周庆华,郭永辰.着力开展以雨洪利用为重点的城市水土保持生态建设工作[J].河北水利,2006(4):35-36.

 

作者简介：

汤金伟/1960年生/男/江苏人/双学士/深圳市水务局水土保持处处长/水利工程高级工程师/广东省水利学会副理事长/中国水土保持学会城市水土保持生态建设专业委员会副主任委员（深圳 518000）

高阳/1982年生/女/辽宁人/博士/深圳市水政监察支队科员/景观设计高级工程师（深圳 518000）

赖静/1982年生/女/硕士/深圳市水务局水土保持处主任科员（深圳 518000）

卢进波/1973年生/男/硕士/高级工程师/深圳市水土保持监测总站站长（深圳 518000）