试论中国国家公园体制的建构逻辑

魏民/WEIMin

摘要：在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出建立国家公园体制的背景下，通过对当前国家自然与文化遗产保护与利用现状的反思和对国家战略方针的解读，选择性借鉴海外国家公园体制的模式，从立根本、改结构、融系统3个逻辑层级的角度，探讨由一个核心定位、两大先决条件、四大支撑系统构成的体制结构，为形成我国国家公园体制架构提供建议。
关键词：风景园林；国家公园体制；自然与文化遗产；建构；逻辑

Abstract: In The CPC Central Committee’s decision of several important issues on deepening the reforms in an all-round way, the construction of national park system has been clearly proposed. In light of this, by drawing on the experience of national park systems of other countries selectively, and based on reflecting the current protection and utilization situation of national natural and cultural heritages as well as interpreting the national strategic policy, this paper, from the perspective of three logical levels of setting foundations, transforming structures and merging systems, discusses the institutional structure which includes one core, two prerequisites and four supporting systems to form a thinking guideline for the establishment of China’s national park system.
Key words: landscape architecture; national park system; natural and cultural heritage; establishment; logic

1 现实与追问

国家公园是保护国家自然与文化遗产(也称风景名胜资源)的一种重要形式。1872年，美国国会通过了设立国家公园的法案，并以建立世界第一个国家公园——黄石国家公园为标志，开始建立整个国家的国家公园体制，随后被世界各国所效仿，并不断走向成熟。回顾国家公园近150年的发展，尽管世界范围内各国在名称、管理、规划等方面存异，但在资源保护的前提下，在环境容量允许的范围内，对资源实施有效控制和管理，并向人民开放，供人民娱乐、学习，进行科学研究和科学普及之用的核心价值理念成为各国共识。目前，全球已有100多个国家和地区建立了上万处国家公园。

1999年颁布实施的国家《风景名胜区规划规范》中，首次从国家标准层面明确“风景名胜区也称风景区，海外的国家公园相当于国家级风景区。指风景资源集中、环境优美、具有一定规模和游览条件，可供人们游览欣赏、休憩娱乐或进行科学文化活动的地域。”2008年7月，国家林业局发文，批准云南为我国第一个国家公园建设试点省，并要求云南省着手规划建设“普达措”“滇金丝猴”“香格里拉大峡谷”“梅里雪山”“西双版纳热带雨林”“丽江老君山”“怒江大峡谷”等12处国家公园；同年，国家环境保护部与旅游局联合批准建设了中国第一个国家公园试点单位——黑龙江汤旺河国家公园；2012年9月，《贵州省生态文化旅游产业发展规划》成果通过专家评审，国家旅游局、联合国世界旅游组织和贵州省人民政府确认了贵州打造“国家公园省”的旅游规划定位。

1999年国家就已明确国家级风景区相当于海外的国家公园，但在后续的十几年间，为何又产生了如此多种“国家公园”版本？这些“国家公园”与国家法定的国家级风景名胜区有何关系？中国的国家公园体制是否存在？

2 国家战略解读

2011年6月国务院正式公布《全国主体功能区规划》【国发〔2010〕46号】，根据《规划》，全国国土空间将被统一划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大类主体功能区，同时明确了我国的自然与文化遗产资源涉及的风景名胜区、自然保护区等区域为禁止开发区。2012年11月8日在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告中指出“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计……努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展；加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展”。在“生态文明与美丽中国”的目标指引下，时隔一年，2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的第52项中，明确提出“划定生态保护红线。坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制……”

2011年的《全国主体功能区规划》、2012年的《十八大报告》和2013年的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》之间形成了递进的时间关系，说明国家发展战略的形成与实施脉络清晰、落实有力。国家从整体国土空间与区域功能的层面将以划定“禁止开发区”为先导，整合风景名胜区、自然保护区等多种自然与文化遗产类型，预示着建立国家公园体制的基础已然具备。

“建立国家公园体制”的核心是“建立”和“体制”，从中可以明确3点：第一，“建立”是事物从无到有的标志，具有明确的时间节点特征，即表明无论是“风景名胜区制度”“自然保护区制度”还是“重点文物保护单位制度”都无法单独与国家公园体制形成对应；“体制”是建立的核心，而无论称之“国家公园”，还是“风景名胜区”，还是“自然保护区”都只是个名称而已；第三，为何没有沿用“风景名胜区”“自然保护区”等现有名称，同样说明现有名称均无法替代国家公园体制的内涵与外延。

综上，国家战略方针的明确，无疑为中国的自然与文化遗产事业提出新的方向与改革的目标。体制的建立首先需要体制设计者与决策者，从顶层设计的高度，梳理和确立体制建构的完整逻辑。

3 国家公园体制的建构逻辑

从1956年建立的自然保护区(Nature Reserve)制度到1961年建立的全国重点文物保护单位(National Key Cultural Relic Preserve)制度再到1982年建立的风景名胜区(National Park of China)制度，国家在不断探索各种类型的自然与文化遗产保全机制，其中有成就也有不足，而无论是建立还是改革体制，都首先需要汲取以往和国际的经验与教训，以清晰体制建构的逻辑。我国国家公园体制建构的逻辑层次可归纳为三级，即“立根本”“改结构”“融系统”，并形成一个核心定位、2个先决条件、4个支撑系统的逻辑结构(图1)。

3.1 立根本之一个核心定位

一个核心定位指在保障国家自然与文化遗产的永续利用的目标下，明确国家公园体制其性质是一项国家的“公益事业”。国家公园是“凝结了大自然亿万年的神奇造化，承载着华夏文明5000年的丰厚积淀，是自然史和文化史的天然博物馆，是人与自然和谐发展的典范之区，是中华民族薪火相传的共同财富”[1]，国家公园作为社会公益事业所具备社会性、共享性、无形性、福利性的特点，决定了其国家公益事业的性质定位。同时，这些特点也决定了国家公园在国家社会生活中是一种公共产品属性。“作为珍贵的自然与文化遗产，不能被少数盈利者掌管，而只能由被全体人民所信赖的政府，为了国家的长久利益行使管理权力。[2]”对于“公共产品”而言，市场机制下无法实现资源的有效配置，体现为市场失灵，在市场失灵的条件下，更为强调政府向国民提供公共产品与服务的职责的担当。正如1903年，美国第二十七任总统西奥多·罗斯福在约翰·缪尔陪同下游览了优胜美地国家公园之后，意味深长地说：“我们建设自己的国家，不是为了一时，而是为了长远。”并强调指出：“不要去破坏她的壮观，留下来给你们的儿子，给你们的孙子，给所有的后人；每一个美国人，都应该有机会看到这一雄伟的奇景。[3]”

3.2 改结构之2个先决条件

“改结构”是以“立根本”为基础，建构体制中最为关键的部分，之所以关键在于其是对现有体制、利益、职能等的重大冲击与调整，同时也是未来体制顺利运行的根本保障。“改结构”中主要涉及2项内容：其一，整合国家自然与文化遗产资源，形成完整的资源结构；其二，厘清各体制相关体的权与责，形成清晰的权属结构。

3.2.1 资源结构的完整性

国家公园所涉及的自然与文化遗产，即人们在自然资源的基础上通过想象、加工、修饰等行为，赋予了它美的意念、文化的内涵，使其渗透着人类思想，凝聚着人类精神，传承着人类文明。资源呈现出整体性、精华性、地域性、脆弱性、不可复制性的特征属性，这些资源对于人类的过去、现在和未来都无比珍贵。

我国目前并未将自然与文化遗产作为整体资源来看待，基本采用以部门划分资源的方式，风景名胜区是将自然与文化遗产作为整体来加以保护与利用，而在文物保护单位、自然保护区、森林公园等区域还存在着大量特征同样明显的自然或文化遗产。自然与文化遗产是一种整体性资源，资源的形成有赖于各类构景资源的支撑，目前以部门作为划分自然与文化遗产资源的形态，有悖于资源的特征属性，难以发挥资源整体性优势。

1872年，美国国会通过了设立国家公园的法案，并以建立世界第一个国家公园——黄石国家公园为标志，开始构建整个国家的国家公园体制。1935年，美国国会通过法案，将国家历史遗迹等文化资源合并入国家公园体系。美国国家公园系统包括国家公园、国家遗迹、国家纪念地、国家风景道、休闲娱乐区等20种类型，囊括了自然与文化遗产的全部范围。1972年诞生的《保护世界文化与自然遗产》公约最重要的特点是将自然和文化遗产的保护合为一体，因为自然和文化是互补的，文化遗产的个性与其发展的自然环境有很大关系。

资源的部门性划分，势必带来对整体资源的破碎化保护与利用，建立统一完整的资源结构体系，是构建国家公园体制的首要条件。

3.2.2 权责结构的明确性

自然与文化遗产作为一种顶层性资源类型，主要依托于国家自然资源与文化/文物资源而存在。国家《宪法》第九条中规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”。国家《文物保护法》第五条规定“中华人民共和国境内地下、内水和领海中遗存的一切文物，属于国家所有。古文化遗址、古墓葬、石窟寺属于国家所有。国家指定保护的纪念建筑物、古建筑、石刻、壁画、近代现代代表性建筑等不可移动文物，除国家另有规定的以外，属于国家所有。国有不可移动文物的所有权不因其所依附的土地所有权或者使用权的改变而改变”。无论是自然类资源还是文化类资源，均具有明确的国家所有或集体所有的权属性质。在计划经济条件下，所有权的归属矛盾并不突出，由于计划经济向市场经济的转变，围绕着所有权、使用权、委托代理权、经营权、管理权、收益权等的纠纷与矛盾日益增加，这种概念繁多、思潮涌动、权益争夺的现状，已经对遗产保护本身以及遗产法制化管理造成巨大阻碍。

在海外国家公园体制建构中，权属关系是重点需要明确的问题。在1916年的《美国国家公园管理法》中明确“国会是执行保护国家公园、娱乐及文化资源政策的主体。国会对国家公园等资源拥有绝对权威的处置权，并负责制定面向隶属各州和全国的公园资产的适宜性法律法规。[2]”“黄石公园的建立的最实质性步骤是国会援引宪法的某项权利，将公园范围内的土地及其他自然资源转变为国家所有，并名正言顺直接行使国家行政权利。这一步骤非常艰难，对土地属性之转变争论很大，以至于黄石作为第一个国家公园宣布成立后，18年后才有第二个国家公园再建立。但是从此国家公园体系就进入了较为顺利发展的阶段。日本等国则对国家公园内的非国有土地进行赎买，使之逐步变成完全“国家所有”[4]。

可见，权属关系的明晰，关系到国家公园体制建立后，保护与利用，国家与集体，部门与部门，政府与企业之间权利转移、权利代理、权利监管等复杂问题，同时还牵扯到林权、矿产权、水权等相关问题，如从根源上不对资源权属关系明确，可谓后患无穷。在十八届三中全会《决定》中明确“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股”，这些都为厘清资源权属关系和实现国土功能区划，提出了新的思路与契机。

3.3 融系统之4个支撑系统

“融系统”较“立根本”和“改结构”而言，可谓是顺理成章、水到渠成之事。长期以来，自然与文化遗产的保护与利用工作，分属不同职能部门、不同层级政府的工作范畴，各级部门与政府都形成了较为封闭的系统模式。在“立根本”与“改结构”的基础上，“融系统”将打破原本各部门、各机构封闭而独立的运行系统，相互融通、相互补充，在形成合力的同时，也能化解矛盾、减少浪费、提高效率。

3.3.1 管理机构

我国目前所采用的国家(部门)结合属地的管理方式，即风景名胜区归属国家住建部门、自然保护区归属国家环保与林业部门、文物保护单位归属于国家文化与文物等部门、国家地质公园归属于国家国土资源部门、国家水利风景区归属于国家水利部门，部门分割资源的特征明显，管理机构采用国务院委托省政府，省政府委托市县政府的托管式属地化管理。纵横交错的管理模式，必然造成“政出多门、交叉管理、条块分割”的弊端。

1916年美国国家公园管理局(National Park Service)成立，隶属于内政部，“负责保护国家珍贵的自然和文化遗产不受损害、以休闲娱乐、教育、鼓舞人民(包括子孙后代)为目的国家公园价值不被降低(保值增值)”[2]；“日本的自然公园系统(国立公园、国定公园、州道府县公园)的管理由国家环境署与县政府、市政府及国家公园内各类土地所有者密切合作进行，在11个国立公园和野生物种办公室下有55个公园管理站。国定公园和州道府县自然公园由有关的府县政府管理”[2]。总之，国家级别的管理机构设置，充分体现了国家对于自然与文化遗产价值的关注与职责履行。

在资源结构完整与权属结构清晰的基础上，势必需要打破现行管理资源的机构建制，明确各级政府和机构的管理职责，以实现对资源的统一管理。

3.3.2 规划管理

我国目前针对于自然与文化遗产的规划体现出种类繁多、层级脱节的特点。首先，由于资源的分部门管理，所以在此背景下形成了风景名胜区规划、自然保护区规划、文物保护规划、森林公园规划、地质公园规划等多种类型，相应也形成了国家标准、行业标准以及行业规划技术导则的多部门、多层级的规划标准体系：《风景名胜区规划规范》(GB50298-1999)和《旅游规划通则》(GB/T18971-2003)为国家标准；《自然保护区工程设计规范》(LY/T5126-04)、自然保护区功能区划技术规程(LY/T1764-2008)、森林公园总体设计规范(LY/T5132-95)等为国家行业标准；《国家地质公园规划编制技术要求》《国家湿地公园总体规划导则》等为行业技术导则。繁多的规划类型、复杂的规划要求、多样的资源保护与利用视角，使众多规划间的矛盾频出。同时，受到规划市场化的影响，总体规划、分区规划、详细规划、景点规划、单体设计的规划层次间缺乏垂直的规划一致性，使大量的资源反被错位的规划与设计所损害。

美国国家公园的规划设计，分为总体管理规划、战略规划、实施规划与年度工作计划4个层次，并统一委托给国家公园管理局下设的丹佛(Denver Service Center)和哈珀法瑞(Harpers Ferry Center)规划中心，“保证了规划设计的统一性、规范性和权威性，有效防止战略规划、总体规划、详细规划、单体设计之间的脱节”[5]。

在资源结构完整与权属结构清晰的基础上，对于整体性与珍稀度极强的自然与文化遗产，势必需要融合各类规划之长处，明确各层规划之重点，以实现对资源的科学规划。

3.3.3 资金保障

受部门化和属地化管理模式的制约，中国的自然与文化遗产的资金保障主要依靠部门象征性拨款和属地政府实质的财政拨款，在国家财政保障缺乏与地方政府财政紧张、单纯追求GDP发展观与旅游经济产业化发展、专注遗产经济价值与忽视遗产存在与社会价值等的多重条件作用下，围绕资金保障形成了“资源参股”“门票捆绑上市”“低价或无价转让”“企业化经营”的多种乱象，不仅体现了政府管理在公共产品供给与保障中的缺位，也造成国家自然与文化遗产始终无法摆脱的“重开发、轻保护”“商业化、人工化、城市化”“门票经济”“垄断性经营”的困境。

“从2013年10月1日起，由于美国民主、共和两党尚未解决新财年的政府预算分歧，隶属于内政部的国家公园工作人员将被停止工作，黄石国家公园、优胜美地国家公园、大峡谷国家公园等无限期关门，身处公园露营区和其他设施区域的游人将在48小时内撤出，关闭期间也不再允许进入。”相关报道折射出美国国家公园运营资金与美国联邦经常性财政支出有着密不可分的关系。“24部联邦法律以及62种规则、标准与执行命令来确保国家公园体系作为国家性遗产资源在美国联邦经常性财政支出里的地位”[6]。目前，美国国会每年拨款20亿美元，形成国家公园体制运行中稳定的资金保障，也是国家公园体制维持非盈利公益事业性质的根本。除国会保障性拨款之外，社会捐助是另外的资金来源，而门票收入及商业活动费用只占公园收益的很少比例。

体制的建构与运营需要强有力的资金保障，在“科学发展观”“构建和谐社会”以及“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”等方针指导下，将探索并建立国家各级财政对国家公园体制运营的资金保障机制。

3.3.4 法规监管

从1994年10月9日国务院颁布的《自然保护区条例》到2006年9月19日国务院颁布的《风景名胜区条例》，再到2007年12月29日全国人民代表大会常务委员会颁布实施的《文物保护法》。从中可以看出，我国自然与文化遗产的相关法律法规具有明显的部门分类特征；同时，相关法律法规严重滞后于国家经济与社会发展，使政府与市场之间、事业管理与企业经营之间、资源保护与利用之间产生了太多的矛盾而难以解决，而这些矛盾与弊端的长期存在，已然对资源造成了无法弥补和恢复的破坏。

从1872年3月颁布的《关于划拨黄石河上游附近土地为公众公园专用地的法案》到1889年第50届国会第二次会议通过的《关于要求内政部修复和保护卡萨格兰德遗址的法案》，从1916年8月通过的《关于建立国家公园管理局及相关目的的法案》(简称《组织法》或《国家公园法》)到1969年颁布的《国家环境政策法》，再到1990年颁布的《美国原住民目的保护与文物规划法案》，系统而完善的法律法规是美国国家公园体制有序发展、自我完善的基础。

在“建设法治中国”的国家方针指引下，在法律法规体系方面，应从国家自然与文化遗产的整体角度，融合各类各部门相关法律法规的优势，形成更高层次的《国家公园法》，以保障国家公园体制的建立与顺利运行；在监管执法能力方面，应改变现有的行业行政监管方式，尝试在文物稽查、森林武警等执法力量的基础上，以保护国家珍贵遗产资源为核心，建制国家公园执法队伍，赋予相应执法权，实现对资源的法律监管。

4 结语与展望

改革开放30年来，中国取得了举世瞩目的成就，国家通过经济硬实力的快速提升，一定程度上带动了社会软实力的进步，但必须清醒地看到，国家的硬实力与软实力之间存在着巨大的不均衡性。这种不均衡性，亟待通过体制的创新来改变。国家公园体制的建立，不仅是国家自然与文化遗产保护事业的必然选择，同时也是构建和谐社会，建立生态文明制度，建设美丽中国的具体实践。

国家公园体制的建立，既不是名称和概念的文字游戏，也不是对风景名胜区、自然保护区、文物保护单位等管理制度的全盘否定，更不是对海外国家公园体制的全盘引用，而的的确确需要在系统分析现行相关体制制度根源性症结的基础上，结合中国实际，从“立根本”“改结构”“融系统”的3个层级关系中确立正确的建构逻辑。

自然与文化遗产是大自然与祖先留给我们的一部记载着地球演进与人类社会发展进程的“宏伟巨著”，一幅由前人、当代人与后人共同完成的“历史画卷”。国家公园体制的建立将肩负着历史赋予的责任——将渗透着人类文明与希望的自然与文化遗产完整而真实地永续传承。

参考文献：

[1]中国风景名胜区协会.中国风景名胜区30年回顾与展望[M].北京：中国建筑工业出版社，2012：259.[2]张晓.国外国家风景名胜区(国家公园)管理和经营评述[J].中国园林，1999(5)：56-60.

[3]魏民，陈战是.风景名胜区规划原理[M].北京：中国建筑工业出版社，2008：29.

[4]中国社会科学院环境与发展研究中心.中国环境与发展评论(第2卷)[M].北京：社会科学文献出版社，2004：391.

[5]王兴斌.中国自然文化遗产管理模式的改革[J].旅游学刊，2002(5)：16.

[6]刘琼.中美国家公园管理体制比较研究[D].株洲：中南林业科技大学，2013：35.

作者简介：

魏民/1970年生/男/北京人/博士/北京林业大学园林学院副教授/研究方向为风景区规划、自然公园规划(北京100083)