论中国国家公园体制建设中的九对关系

杨 锐 / YANG Rui

摘要：建立中国国家公园制度应设立双重目标，即在建立中国国家公园体制的同时完善中国自然保护地体系。实现这一目标，需要妥善处理9对关系：一与多，即国家公园与自然保护地体系之间的关系；存与用，即保护与利用之间的关系；前与后，即代际关系；上与下：即中央政府和各级地方政府之间的关系；左与右，即不同职能部门之间的关系；内与外，即自然保护地边界内部和外部之间的关系，其中尤其应关注社区问题；新与旧，即新设自然保护地类型与已有自然保护地类型之间的关系；公与众，即公共管理部门和其他利益团体之间的关系；好与快，即国家公园制度质量和国家公园制度建立速度之间的关系。
关键词：风景园林；中国；国家公园；体制；自然保护区；风景名胜区；世界遗产

Abstract: The paper discusses nine relationships which should be handled properly to improve a Chinese national park and protected area system, namely: national park as one specific type of protected area and the whole protected area system; conservation and proper usage; current generation and future generations; the role of central government and that of provincial and local ones; the roles among different government agencies; management between inside and outside of the boundary, especially the communities issue; new types and established protected areas types; public management agencies and other non public stake holders; quality and speed of giving birth of Chinese national parks.
Key words: landscape architecture; China; national park and protected area; system; nature reserve; scenic and historic site; world heritage

建立中国国家公园制度应设立双重目标，即在建立国家公园体制的同时完善自然保护地体系。实现这一目标，需要妥善处理9对关系，即一与多、存与用、前与后、上与下、左与右、内与外、新与旧、公与众、好与快。

1 一与多

建立中国国家公园体制首先要区分的一对概念就是“国家公园”与“自然保护地体系”。

不论根据IUCN的保护地分类[1]，还是世界主要国家的实践[2-7]，国家公园都是自然保护地体系中的一个类别，也许还是自然保护地中最受公众欢迎的类别，但绝对不是自然保护地的唯一类别。随之而来的问题就是：中国的国家公园制度应覆盖“国家公园”一个类别，还是覆盖包括“国家公园”在内的完整的“自然保护地体系”？笔者坚定地选择后者，换言之，笔者认为中国国家公园体制建设须同时完成双重目标，即在“推进国家公园体制建设”的同时，“坚决破除各方面体制机制弊端”[8]根本解决中国自然保护地管理中的深层问题和矛盾，建立更加注重“系统性、整体性、协同性”的中国自然保护地体系。

为什么要设立双重目标？为什么“国家公园”的建立和自然保护地体制的改革要联动？因为只新建狭义的国家公园，而不同时理顺中国的自然保护地体系，实质上是在回避现有的体制机制弊端，另开炉灶，偏安一隅。这种做法不仅不能解决中国生态文明中的重大问题，还将制造新的问题；不仅不能降低自然保护地管理中的复杂程度，还会使原本已经十分复杂的问题更加复杂化。

2 存与用

存与用的关系，即国家公园体制建设中如何处理保护和利用之间的关系。这是自然保护地管理中的核心矛盾。受到国际广泛认可的“国家公园”概念由IUCN定义：“大面积自然或近自然区域，用以保护大尺度生态过程以及这一区域的物种和生态系统特征，同时提供与其环境和文化相容的精神的、科学的、教育的、休闲的和游览的机会。[9]¹”根据这一定义，国家公园毫无疑问属于自然保护地的范畴。国家公园设立的首要目标是对生态系统的完整保护。与严格的自然保护区及荒野不同的是，在保护的前提下，国家公园同时提供国民教育和休闲的机会。需要注意的是，上述国民教育和休闲活动，是以“公益性”而非“盈利性”为导向的，换句话说，国家公园只能用于“全民福利”，不能成为企业的“摇钱树”或地方政府的“经济发动机”。同时还需强调的是，即使为了“全民福利”，国家公园内的各种人类活动、人工设施和土地利用也都应该以国家公园的价值及其载体得到完整保护为前提。

3 前与后

前与后的关系，即国家公园体制建设中的代际关系。国家公园和保护地是“我们从祖先手中继承下来，还要真实完整地传承给子孙万代的‘不可替代’的国家财产。[10]”我们这一代人，只有国家公园和保护地的“保管权”“欣赏权”和“有限利用权”，并没有“滥用”和“损害”国家公园和保护地的权利。但现实情况却是很多国家公园和保护地成为企业的“印钞机”，损害了子孙万代的权利，这些问题必须从体制层面加以解决。本次国家公园体制建设要谋“万代之福”，筑“万世之基”。一切目标、战略和行动计划的制定，不仅要符合当代全体国民的利益，也要关注子孙万代的权利。

4 上与下

上与下的关系，即国家公园体制建设中中央政府和各级地方政府之间的关系。“国家公园”中有3个关键词需要分析，即“国家”“公”和“园”。

在我国，中央、省/自治区/直辖市和其他各级政府都在某种意义上代表“国家”行使管理权。所不同的是，中央政府代表的是全体国民的权益，其他各级政府维护的是部分国民的权益。“国家公园”是全体国民(包括当代和子孙后代)的财产，而不是部分国民(如某些省、市、县)的财产。既然投入和产出都具有全民性，因此从法理上讲，中国的“国家公园”的建设和管理是中央政府的责任和义务，而不是其他级别政府的责任和义务；是全体国民的福利，而不是部分国民的福利。

从世界各国的自然保护地实践历史来看，“国家公园”绝大多数是中央政府(联邦政府)投入全民性“公共资源”以提供全民性“公益服务”的保护地，也并没有出现州或省一级政府以全民公益性为目的妥善管理“国家公园”的成功案例，更不用说比省更低一级的政府了。优胜美地国家公园(YosemiteNationalPark)毫无疑义是当今最有代表性的美国国家公园之一。1869年美国国会立法设立优胜美地州立公园并将联邦土地交由加利福尼亚州进行管理[11]。可是由于加州疏于管理，几十年间，优胜美地峡谷无序建设了大量旅游设施，这一状况又促使联邦政府于1905年收回了对加州的授权，改由联邦政府直接管理，并将州立公园升级为国家公园[12]。

中国如果要建立真正意义上的、以“全民公益性”为目标的国家公园，中央财政的直接投入、中央政府的直接管理是必要条件。离开这2个必要条件，任何所谓的“国家公园”都不是名副其实的国家公园。当然，地方政府可以在除国家公园以外的其他类别自然保护地的管理中发挥重要作用。从国家级自然保护地管理实效来讲，中央—地方应该形成一种“倒金字塔”的管理责任结构，即中央政府的责任最重，地方加以配合。但目前往往是相反的状况。这种局面应该在这次中国国家公园体制建设中得到根本性的扭转。

5 左与右

左与右，即自然保护地管理中不同政府职能部门之间的关系。左右关系中长期以来形成的突出矛盾和问题在宏观上表现为各种自然保护地职能部门条块分割、各自为政、缺乏有效沟通和合作；在微观上表现为自然保护地个体往往“一地多名”，自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园等空间边界相互缠绕，你中有我，我中有你，界权模糊，内耗严重，基层自然保护地管理人员疲于应付，不能将精力和时间专注于保护管理[13]。宏观层次解决这一突出矛盾的最佳途径是在中央政府层级设立“中华人民共和国国家公园和保护地管理局”，“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”[8]。微观层次解决问题的原则是“界权统一”，即根据资源特征为每一个体保护地确定唯一类别，从而实现“一地一名，分类管理”的目标。

考虑到我国现有的主要自然保护地类别，如自然保护区、风景名胜区、国家地质公园、国家森林公园等，虽然各自在保护管理中依然存在一些问题，但总体来说，通过长时间的发展，它们已经在各自类别内部形成了相对成熟和稳定的管理模式，培养了一批保护管理人才，在保护全民遗产资源方面发挥了重要作用。这些类别及其管理模式应该在此次国家公园体制建设过程中得到尊重和继承，各类保护管理人才也应该在未来的国家公园和保护地体系中扮演重要角色。

6 内与外

内与外的关系，即国家公园或自然保护地边界内部和外部之间的关系。一道边界可以明确界定保护地的行政管理权属，但不能隔断保护地内外的各种自然、经济、社会和文化联系。自然联系包括地表水、地下水、生物迁徙廊道、病虫害防治等因素，尤其要关注上游水文状况对保护地的潜在影响；经济联系体现在国家公园等自然保护地与周边城镇、社区旅游产业之间的相互潜在影响；社会方面应主要关注保护地边界内外社区之间发展机会的不平衡问题，以及可能由此衍生的各种保护管理问题；文化方面主要应考虑地域文化、宗教等活动与保护管理目标之间的潜在矛盾与冲突。在国家公园体制建设过程中，处理内外关系应当秉持“权责利”平衡的方针，通过建立“生态补偿专项资金”和“社区发展专项资金”等方式，形成自然保护地和周边的良性互动局面。

7 新与旧

新与旧的关系，即中国国家公园和保护地体系中已有自然保护地类型和新设自然保护地类型之间的关系。如前所述，中国的自然保护区、风景名胜区、地质公园和森林公园目前虽然没有形成有序的、一体化的保护地体系，但这些类别各成系统，在中国的自然和生态保护中发挥着重要作用，这些类别及其名称应该在未来的中国国家公园和保护地体系予以保留和延续。需要指出的是，类别和名称上的延续并不应该影响对这些保护地类别的“深化改革”。改革的内容包括进一步明确不同保护地类别的功能，例如自然保护区的管理应该更靠近IUCN保护地类别中的Ia，应更加强调对生物多样性以及地质、地貌的严格保护，非科研和监测的人类活动应该得到严格控制，原则上应该禁止在这一类自然保护地开展游憩活动。风景名胜区有条件成为IUCN中的第V类风景保护地²的典范。根据IUCN的定义，风景保护地即“由于人与自然之间长期相互作用所形成的独特的、具有重要生态、生物、文化和风景价值的特征的保护地。[9]”而中国农耕文明数千年来“天与人调”所形成的“天地之美”[14]，正是IUCN风景保护地的在资源特征方面的杰出代表。风景名胜区是最有中国特色的保护地类别，这种特色应该在未来理想的中国国家公园和保护地体系中得到强化。地质公园和森林公园也应该根据其资源特征确定它们的功能和保护管理的首要目标。

除了上述4类已有自然保护地类别外，中国国家公园和保护地体系中当然应当包括国家公园，其他可能的候选类别包括海洋保护区、传统农耕文明保护区、湿地保护区等。预计未来大多数的中国国家公园会从已有保护地中产生，当然也不排除在新建自然保护地中产生，后者更可能发生在西部地区，如西藏、新疆、青海、宁夏等以及海域。不论新旧哪种情况，中国国家公园应该适用同一标准，笔者认为，它们应该同时满足以下4个条件：属于最高品质的中国自然遗产或文化与自然混合遗产；能够代表国家形象，激发中华民族自豪感和国家认同感；符合完整性和真实性的要求；具备一定的公众可进入性，能够提供非盈利国民教育和休闲机会。从已有保护地产生的国家公园，将不再拥有其他实质性保护地名称³；以新建保护地方式建立的国家公园，也将不再授予其他实质性自然保护地名称。其他潜在的自然保护地新类型，也应设立符合各自资源特征的准入标准，并根据这些标准，从现有自然保护地中划入或以新建方式设立。

8 公与众

中国国家公园的保护管理需要“政府主导，多方参与”。在“上与下”和“左与右”2节我们分别讨论了不同层级政府和不同职能部门之间的关系，在“内与外”一节中讨论过自然保护地边界内外的社区问题，这一节我们将讨论国家公园体制建设过程中政府和其他利益相关方之间的关系，即公与众的关系，也会花些篇幅讨论各利益相关方相互之间的关系。

国家公园体制相关之“众”除保护地内外社区外，主要包括全体国民、相关企业、公益组织、教育科研机构和媒体等。就狭义的“国家公园”类别来讲，“众中之重”是全体国民，因为“全民”在法理上既是国家公园的所有者，也是国家公园的最大受益者。政府得到全民授权管理国家公园，是“stewardship”而非“owner”的角色，应对全体中国国民——包括当代和子孙后代的国民——负责。而国民对国家公园的保护与传承意识的建立需要教育机构、公益机构和媒体的共同努力，其中青少年的国家公园和保护地意识培养应是重点。将国家公园带入幼儿园、中小学、大学通识教育课堂，培养更多的国家公园青少年志愿者，使国家公园和保护地成为青少年环境教育和生态文明户外课堂，这些都应该是国家公园制度建设中需要关注的内容。

公与众关系的难点在于国家公园和保护地内公共管理和企业经营之间的矛盾和冲突。目前国内的一些自然保护地实际上处于“整体转让、垄断经营”的状况，“特许经营”制度被滥用。这种情况既不合理，也不合法，必须在国家公园和保护地全面深化改革中，在制度层面彻底解决。企业在国家公园内的商业行为应该受到公共管理部门严格、公开和透明的监管，决不允许出现企业“绑架”国家公园的现象，在此前提下企业参与国家公园运营的积极性和合法利益应该得到保护。体制设计中，应该鼓励公益机构、教育科研机构和媒体在监督、科研和社区管理等方面发挥重要作用。

9 好与快

好与快的关系，即国家公园制度质量和国家公园制度建立速度的关系，是有关轻重缓急的问题。国家公园是一项“功在当代，利在千秋”的事业，国家公园制度建设则是“万世之基”，是一项复杂的系统工程。质量第一，速度第二，需要谋定而动。在完善的、高质量的国家公园制度出台之前，首先应该暂停地方政府和职能部门对“国家公园”的命名，暂停国家级自然保护地内的重大工程规划和建设。与此同时，组织高水平力量，就国家公园体制建设中立法、机构建设、技术标准、社会支持、规划管理、资金管理和能力建设等问题进行全面、深入和系统的研究，对国家公园的空间分布进行规划、制定建立完善中国国家公园和保护地体系的路线图，并评估其环境、社会和公众影响。在此基础上，组建中华人民共和国国家公园和保护地管理局，推进《中华人民共和国国家公园和保护地法》，从而最终完成建立中国国家公园制度的同时完善中国自然保护地体系的任务。

注释：

1 英文为“protected areas are large natural or near natural areas set aside to protect large-scale ecological processes, along with the complement of species and ecosystems characteristic of the area, which also provide a foundation for environmentally and culturally compatible spiritual, scientific, educational, recreational and visitor opportunities.”

2 ProtectedLandscape/Seascape.这里将“Landscape”翻译成“风景”而不是“景观”，是因为“风景”是人与自然的互动过程，而景观只是与人相对的客观事物。参见：杨锐.“风景”释义[J].中国园林，2010(9)：1-3。

3 这里的实质性保护地名称是指具有行政管理联系的名称，例如自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园，不包括世界遗产地，人与生物圈保护区等“授牌式”名称。

参考文献：

[1]杨锐.“IUCN保护地管理分类”及其在滇西北的实践[J].城市与区域规划研究，2009(1)：83-102.

[2]杨锐.美国国家公园体系的发展历程及其经验教训[J].中国园林，2001(1)：62-64.

[3]贾丽奇，杨锐.澳大利亚世界自然遗产管理框架研究[J].中国园林，2013(9)：20-24.

[4]彭琳，杨锐.日本世界自然遗产地的“组合”特征与管理特点[J].中国园林，2013(9)：41-46.

[5]王应临，杨锐，埃卡特·兰格.英国国家公园管理体系评述[J].中国园林，2013(9)：11-19.

[6]张振威，杨锐.论加拿大世界自然遗产管理规划的类型及特征[J].中国园林，2013(9)：36-40.

[7]赵智聪，庄优波.新西兰保护地规划体系评述[J].中国园林，2013(9)：25-29.

[8]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2013.

[9]Dudley N. Guidelines for Applying Protected Area Management Categories[M].IUCN Publication Services，2013.

[10]杨锐.建立完善中国国家公园和保护区体系的理论和实践[D].北京：清华大学，2003.

[11]Newton NT. Design on the Land：the Development of Landscape Architecture[M].Belknap Press，1971：521.

[12]Conservation Foundation. National Park for a New Generation：Visions，Realities[M].Prospects，1985：34.

[13]杨锐.中国国家公园和保护区体系管理现状分析[J].中国园林，2003(9)：40.

[14]黎翔凤撰.管子校注[M].北京：中华书局，2004：856.

作者简介：

杨锐/1965年生/男/陕西西安人/北京清华大学建筑学院景观学系系主任、教授、博士生导师/本刊副主编(北京100084)