建立中国国家公园体制的五点建议

刘锋/LIUFeng
苏杨/SUYang

摘要：依据中共中央关于建立国家公园体制的要求，针对我国文化和自然遗产管理存在问题，提出将国家公园作为我国遗产管理改革的切入点；借鉴国际上国家公园管理的经验，明确了国家公园管理体制在中国实施的合理性和可行性；结合我国遗产地管理的实际情况，提出推进国家公园管理体制的主要思路和大体实施方案。
关键词：风景园林；国家公园；遗产地；体制

Abstract: According to the requirement of the CPC Central Committee on the establishment of the national park system, and for the existing problems in the cultural and natural heritage site management in China,the authors propose to take national park as the entry point of the reform of heritage management of China, and clarify the rationality and feasibility of implementing national park system in China by learning the international experience of nationalpark management. By combining with the actual situation of the heritage site management in China, the authors put forward the main ideas and the general implementation plan to promote the national park management system.
Key words: landscape architecture; national park; heritage site; system

1 建立国家公园体制的重要意义

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，加快生态文明制度建设，严格按照主体功能区定位推动国土空间的开发保护，建立国家公园体制。从发展的视角来看，国家公园体制的建立既是建设“美丽中国”的切实路径，又是满足人民群众日益增长的精神文化需求的重要载体，对于切实保护好国家自然和人文遗产资源、推动国土空间的高效合理利用具有重要意义。

随着我国经济社会的快速发展，自然和文化遗产保护与利用的矛盾日益凸显。与此同时，景点门票上涨过快，黄金周期间景区拥挤、接待不足、环境污染等，广为社会诟病。建立国家公园体制将有效缓解这些问题，其不仅是促进消费、拉动内需的必要举措，更是提高民生质量、增进百姓福祉的战略举措。因此，亟需从战略高度出发，把握实施要点，加快推进，做好落实。

1.1 文化和自然遗产价值弥足珍贵

自然和文化遗产(以下简称遗产)是指具有科学研究、自然多样性保护、历史、艺术和审美意义的文化和自然遗存。遗产是人类的物质财富和精神财富遗存，通常具有生态、科研、教育和游憩等基本功能；遗产也是一个国家的文脉国脉所系，有着不可或缺的重要价值。因此，让国民机会均等地共享遗产这种以公共物品为主的资源是公民的基本权益，是基本公共服务均等化应有之义。

目前，我国已经形成主要包括自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、文物保护单位、国家地质公园、国家湿地公园、国家城市湿地公园、水利风景区、旅游景区的九大类遗产地管理体系，其总面积约占国土面积的16%，重要性不言而喻。

1.2 文化和自然遗产管理存在诸多问题

1) 管理体制不顺。

首先，条块分割、多头管理导致遗产地保护目标劣化和保护效力低下；其次，遗产地社区发展与遗产保护存在矛盾，难以真正严格保护；再次，遗产地保护经费缺乏基本保障，趋利性严重影响保护目标的实现。

2) 服务模式滞后。

遗产资源成为逐利工具，门票价格普遍偏高；遗产地经营管理机构忽视服务质量改进，忽视教育、科研功能，遗产地的公益性严重不足。同时遗产地管理机构建设滞后，运行效率低，缺少信息披露和公众参与接口，与大众媒体和非政府组织衔接不畅，难以调集各种社会资源参与遗产地的建设和管理。

3) 违规经营频现。

遗产地的商业开发虽在一定程度上缓解了经费紧张状况，但同时也出现了商业开发不规范，部分遗产地资源开发过度，遗产遭到破坏。经营收入没有主要用于遗产保护，遗产管理更多蜕变为商业经营，完全背离了遗产管理体系设立的初衷，导致遗产遭受无法挽回的破坏。

4) 管理衔接不畅。

全国主体功能区划中的优化、重点、限制、禁止4类主体功能区有不同的财税、产业、土地、人口政策和领导干部政绩考核体系，因此自然和文化遗产管理体系只有与其充分衔接才可能获得最有利的政策支持。但目前按分类的遗产管理体系以及管理中的一地多牌现象使遗产管理体系难以和主体功能区划有效衔接。

1.3 文化和自然遗产管理的改革路径

我国遗产地管理体制改革的核心是建立统一、规范的管理体制，既要保护好，又要充分发挥遗产地的生态、教育、科研、游憩和经济等功能。根据“选择目前条件下的最优资源调度者为主进行改革路径最短”原则，建立统一、规范的遗产管理体制的理想方案应该是由国务院成立文化和自然遗产管理机构(如文化和自然遗产管理委员会)统一负责全国的遗产地管理工作，全面整合现有九大类文化和自然遗产地管理体系。并确立相应的管理目标、管理制度和管理模式，实施类似美国国家公园遗产管理体制，真正解决“条块分割，九龙治水”的遗产管理体制。但该改革路径需要若干前置条件(如财政保障，土地权属清晰，人口妥善安置等)，在目前的财权事权不匹配和部门、地方“条块”分割管理难以突破的情况下，很难一步到位实现上述最优改革目标。

在目前各种约束条件下，可以按照财力投入“量力而行”，分阶段进行遗产地的管理体制改革。第一阶段，参照国际标准另起炉灶建立一个规范开发且便于衔接大政方针的遗产地管理体系(如国家公园管理体制)，建立规范、严格的管理制度和管理模式，为各类遗产地的科学管理提供一个样板，起到借鉴和示范作用。第二阶段，随着中央对于遗产地的财政投入逐步加大，示范作用进一步增强，逐步吸引其他类型文化和自然遗产并入这套遗产地管理体系，最终实现我国文化和自然遗产地管理体制改革的理想图景。

2 解读国家公园管理体制内涵

2.1 国家公园国际经验

从国际成功经验来看，IUCN(世界自然保护联盟)推行的国家公园和保护区管理类别体系是国际公认的最为规范的文化和自然遗产管理体系。

尽管从世界范围来看，不同国家的国家公园体制存在一定的差别，建立最早、公认较好的美国国家公园体制基本可以作为典型代表。其特点有三:一是公益性理念，即根据遗产资源的价值、权属等明确遗产资源的管理使命，确保公益性(如美国国家公园的使命之一是“有助于人民形成国家共同意识”这显然是将国家公园体制作为文化建设的重要手段)；二是分功能区管理且经营利用的空间范围和业务范围明晰，大范围保护、小范围利用，餐饮、住宿等消费弹性较大且不属于基本公共服务的服务以商业经营方式提供；三是与理念和范围相适应的管理单位体制、资金机制、经营机制和监督机制，如公园的所有经营活动都采用特许经营机制，以避免公园管理机构既是运动员又是裁判员、损害公益性的情况的出现。又如公园运营主要由联邦财政支持(占其运营资金约70%)，门票、特许经营收入和社会捐赠只是补充，使得所有公园都能做到票价低廉(10美元左右的多日通票)，国民进入国家公园成为基本公共服务。

国家公园代表了一种能够平衡遗产资源保护与开发利用关系的遗产管理模式。因此，国家公园管理模式对于规范我国文化和自然遗产地管理具有重要的借鉴意义。

2.2 国家公园在中国的探索

近年来，虽然我国相关部门和部分地方政府以不同方式开展了国家公园的试点，但从实际的建设情况来看，无论云南省国家公园体系的试点还是黑龙江省汤旺河国家公园的试点，都在规范性上与真正的国家公园管理体制存在很大的差距，遗产地管理的统一、规范程度较差，公益性难以得到管理体制机制支持。因此，需要国家从宏观层面上，对国家公园建设的必要性、可行性及其发展路径进行全面的梳理，使之更好地服务于人民，让人民群众更加满意。国家公园管理体制作为国际上通用的规范遗产管理体系，可以作为我国遗产管理改革的重要方向和切入点。

从建立国家公园管理体制的合理性来看，目前条块分割、多头管理的遗产地管理体系状况必须得到梳理、整合与理顺。首先，按照国际标准建设的国家公园体系，有利于我国设立与国际接轨的遗产地分类体系。其次，遗产地在保护与开发利用方面的矛盾可以通过国家公园管理体制来进行解决。第三，国家公园的建设也是保障国民社会福利的重要体现。

从建立国家公园管理体制的可行性来看，中国目前的经济社会发展水平(中央财政有能力加大对遗产地的投入)、社会各界资源保护意识、全国主体功能区划的推行、各方面的积极性和试点等条件都为我国国家公园建设提供了有力的支持。

3 以建立国家公园体制作为遗产管理制度改革的切入点

国家公园隶属自然和文化遗产地的一类，用以保存和展示具有国家或国际重要意义的自然资源、人文资源及其景观载体，有利于促进保护与利用的高效融合。

3.1 有利于实现对遗产地的统一、规范、有效管理

国家公园的管理特色是以自然资源保护为前提，兼顾适度的产业开发，在资金筹措、资源保护、规划制定实施、区划和分区管理、科研科普活动开展、营利和非营利社会力量参与管理和经营等方面均有规范的管理机制，有利于实现对遗产地的统一、规范、有效管理。同时，国家公园既不同于严格的自然保护区，也不同于一般的旅游景区，强调统筹保护、教育、游憩和富民多种功能，已被证明是行之有效地实现双赢的国际通行管理模式。在生态环境保护和自然资源利用矛盾尖锐的中国，这种模式不仅能够有力地促进遗产地生态环境和生物多样性的保护，同时也可以极大地带动当地旅游业和经济社会的发展，有利于平衡中国遗产地开发和保护利用之间的关系。

3.2 有利于提升我国的遗产资源管理水平

在借鉴国外国家公园管理体制和理念的同时，也应当保护我国遗产地历史文化突出的特色，提升遗产资源保护和利用的水平，通过体制创新，使遗产资源管理上水平、上效益、提质量，赶超国际先进管理水平。

3.3 有利于日后对现有的遗产地体系进行整合

国家公园兼具遗产资源的保护、教育、科研、游憩等方面的多种功能，其规范的管理模式代表了一种能够平衡遗产资源保护与开发利用关系的遗产管理模式。在新遗产管理体系中首先建立国家公园管理单元，能够充分发挥新遗产体系规范管理的示范作用，有利于吸引其他遗产管理体系逐步并入新遗产管理体系，对最终实现我国自然和文化遗产改革目标具有重要的意义。

3.4 有利于与国际发展接轨

中国是《生物多样性公约》(CBD)和《湿地公约》(RamsarConvention)等国际公约的签约国(COP)，采纳了其保护地工作程序(POWPA)，因此便认可了世界自然保护联盟(IUCN)的国家公园与保护区管理类别体系。IUCN号召各国政府在此保护地体系的框架指导下，发展本国和地区特点的相应体系，建设国家公园有助于中国遗产地管理工作与国际规则接轨。

4 推进我国国家公园体制建设的实施建议

4.1 积极推进国家公园建设试点

在“保护优先，合理利用”的理念指导下，首批国家公园试点区域可依托风景名胜区，兼顾自愿和符合准入标准，从国家级风景名胜区中优选试点单位。原因有三:首先，风景名胜区不同于其他8类遗产地，其资源、功能与国家公园相似，包括了文化和自然遗产、强调保护和利用兼顾，多数国家级风景名胜区在资源属性、管理要求上与美国国家公园类似；其次，目前国家级风景名胜区的管理相对规范，总体规模不大，且管理规则、技术标准及监督机制等相对系统规范；最后，国家级风景名胜区对外宣传的英译名就是“ChinaNationalPark”，在近30年的国际交往中事实上扮演了中国国家公园角色，住房和城乡建设部的风景名胜区管理委员会是美国国家公园管理局认可的中国对口管理机构。

在首批国家公园试点成功的基础上，允许其他类遗产地申请，国家公园主管部门按准入标准审批合格后可允许其加入。

我国的许多自然保护区从资源属性而言更适合采用国家公园体制管理，可以鼓励其提出申请。

4.2 制定出台国家公园发展规划

尽快由中央机构编制部门牵头，联合相关部委，共同形成以5年为时间段的中期专项规划或《国家公园体制建设行动计划》《国家公园体制建设指导意见》等文件，并将其作为建设国家公园的指导纲领和近期开展工作的主要依据，逐步形成国家公园体制建设的“中国模式”。

4.3 系统搭建国家公园管理机制

首先，建立“政府主导、管经分离、特许经营、多方参与”的经营机制，在保证国家公园的公益性前提下，通过特许经营方式，充分调动社会各界参与国家公园保护、管理、开发和运营的积极性；其次，建立“多元化资金投入与政府专项财政相结合”的资金机制，在国家公园建设的试点阶段和完善阶段，分先后侧重不同的资金投入比重；再次，建立多层次的监督机制，将主管部门联合相关遗产管理部门制定的长效监督机制、垂直遥感监测与人工实地监测形成的基层巡护监管体系与公众和NGO(非政府组织)的监督作用有机结合；最后，建立地区社区协同发展机制，通过国家公园建设改善社区民生，提供就业机会，带动社区经济发展。

4.4 设立准入标准，规范国家公园建设

为了规范国家公园建设，要明确和提高准入门槛，划清界限。在国家公园建设试点之初就需要制定国家公园准入标准，对适合建设国家公园的遗产地进行合理的调查、评估、审查和授权，以保证国家公园实现其管理目标。

4.5 加强国家公园相关研究

针对建设符合我国国情的国家公园及其资源保护、管理经营等方面的全新问题，要着力加强理论和支撑技术研究，进一步提高对国家公园建设的认识和实践水平。包括成立国家公园专家委员会、建立国家公园研究网络、加强国家公园科研机构能力建设，建立国家公园监测体系等。同时，选择合适阶段，积极启动国家公园立法程序。

作者简介:

刘锋/1972年生/男/博士/北京巅峰智业旅游文化创意股份有限公司首席顾问、研究员(北京100028)

苏杨/1971年生/男/山东人/博士/国务院发展研究中心社会发展部研究室主任、研究员(北京100010)