德国国家公园体制若干特点研究

庄优波/ZHUANGYou-bo

摘要：德国建立国家公园体制的时间并不长，只有40余年时间，但是形成了鲜明的特色：在处理自然与文化的关系方面，强调大尺度荒野保护，让自然成为自然；在处理国家和地方的关系方面，联邦搭建框架，州府自治管理；在处理部门之间、国家公园与辖区政府之间的关系方面，强调一个部门主导，多方参与协调；在处理国家公园与地方民众的关系方面，注重区域受益，加强民众对话。特色之外，该体制也面临诸多问题。其经验教训可供我国建立国家公园体制借鉴。
关键词：风景园林；德国；国家公园体制；自然保护地体系

Abstract: The development of national park system in Germany has not been a long time, for about 40 years, but the characteristics are distinct: in dealing with the relationship between nature and culture, large-scale wilderness protection in national park is emphasized, so called “let nature to be nature”; in handling the relationship between federal and state governments, the federal is to build framework, and the state is to implement the autonomy management; in dealing with the relationship between the national park and the local departments and governments, “one sector-led, multi-stakeholder coordination” model is emphasized; in handling relations with local people, region benefit should be paid more attention, and more efficient dialogue with public should be strengthened. Besides those characteristics, the mechanism is also facing many problems. German national park could be reference for China when establishing its our own national park system.
Key words: landscape architecture; Germany; national park system; protected area system

1 研究背景

2013年第十八届三中全会上中央提出了建立国家公园体制的设想。国家公园是来自西方的概念，世界上第一个国家公园建立于1872年的美国，之后广泛地影响了其他国家。因此，在讨论建立我国自己的国家公园体制之前，需要充分了解国外的做法，作为我国借鉴。

本文为何选择德国作为研究对象？在国外国家公园研究方面，美国往往被作为借鉴对象，因为其发展最早，也因为其体制非常有特点，国家公园由联邦政府层面直接管理，而且地广人稀，自然保护面临人类干扰相对较少，自然基础好。相比于美国，德国国家公园则反映出相对立的另一些特点，例如，德国为联邦共和制国家，国家公园为属地管理，即州政府直接管理；德国领土面积为35.7万km2，人口约8180万人，是欧盟中人口最多的国家，人口密度高，对自然的改变大，国家公园保护管理面临较多的自然基底问题和社区协调问题；国家公园建设时间短，1970年建立第一个国家公园。这些特点与我国国情有部分类似，因此有必要对其进行研究。那么，德国国家公园体制具体包括哪些内容？如何处理联邦和州的关系？如何处理自然保护和人类使用的关系？本文基于国内对德国国家公园研究[1-3]，结合国内外相关文献查找，尝试对德国国家公园体制特点进行研究分析。

2 德国国家公园基本概况

欧洲最早建立国家公园的是1909年的瑞典和1914年的瑞士。德国在建立国家公园方面相对较晚，1970年建立了第一个国家公园，即巴伐利亚森林国家公园。截止2014年2月，德国共有15个国家公园，总面积10395km2，占国土面积约0.54%(不包括海洋和沿岸地区)(表1)[4]；国家公园面积各不相同，其中最小的约30km2(亚斯蒙德)，最大的约4500km2(石勒苏益格—荷尔斯泰因州瓦登海)，平均面积约700km2；国家公园主要分布在德国沿国境线的位置、或在曾经的东西德交界处，原因在于这些区域往往人烟稀少，对自然的影响程度相对较小。德国是联邦共和制国家，共有16个联邦州，目前除莱茵兰州尚未建立国家公园，巴伐利亚州、梅克伦堡州各有2个国家公园，其余基本上一个州有一个国家公园。在资源类型上，国家公园涵盖了德国多样的生态系统，如高山流石滩和高山草甸、山地森林、河流沼泽、海岸浅滩和海洋等。有学者将德国国家公园至今40余年的发展历史分为1971—1989年，1990—1995年，1995年至今3个阶段[5]。其中，1971—1989年为早期建立阶段，随着德国20世纪70年代社会大众的环境意识觉醒，保护自然和环境的重要性逐步得到认识，这一时期西德成立了4个国家公园；1990—1995年为东西德国统一阶段，在1990年东西德国统一之年，一下子成立了6个国家公园，使国家公园规模得到快速提升；1995年之后，重新进入缓慢发展阶段，至2014年共成立5个国家公园(图1)。

德国国家公园在国家层面乃至整个欧洲的自然保护和生物多样性保护中占据了重要地位，有其国家社会经济和环境保护发展背景。德国是欧洲最大且最具影响力的经济体，联邦和各州政府强大的经济实力，为国家公园保护管理提供资金保障；德国从20世纪70年代开始的环境保护运动，一系列的环境立法，包括1972年的《垃圾处理法》、1974年的《控制大气排放法》、1976年的《控制水污染防治法》、1983年的《控制燃烧污染法》等[6]，为国家公园自然保护创造了良好的背景环境；德国生物多样性保护面临危机，有7000多种动物处于危险甚至濒临灭绝状态，德国政府在2007年提出了国家生物多样性战略[7]，国家层面高度重视，从2013年起，德国每年拿出5亿欧元用于生物多样性和自然保护[8]，为国家公园建设提供了强大的动力。

3 德国国家公园体制特点分析

参考国家公园体制研究文献[9]，这里重点关注了国家公园体制中的4个主要问题：国家公园体制如何处理自然与文化的关系，如何处理国家和州政府之间的关系，如何处理州政府各部门之间、国家公园与辖区政府之间的关系，以及如何处理国家公园与地方民众之间的关系。

3.1 自然与文化的关系：强调大尺度荒野保护，让自然成为自然

3.1.1 国家公园定义和目的

根据德国《联邦自然保护和景观管理法》[10](1977年实施，2010年修订为最新版)第24条，德国国家公园是指依法指定的保护地，符合：1)面积大，未破碎化，具有特殊的属性；2)大部分地区满足作为自然保育区的要求；3)大部分地区基本没有人类干扰，或者人类干扰的程度在有限的范围内，保证自然过程和自然动态不受干扰。在建立目的方面，国家公园内大部分地区应能够保证自然过程和自然动态不受人为干扰；如果与保护目的相兼容，可以满足一些其他要求，包括环境监测、自然教育、为公众提供体验自然的机会等。从上述规定可知，德国国家公园强调对大尺度自然过程的保护，这从他们一直强调的国家公园保护基本原则中也能反映出来：“让自然成为自然(letnaturebenature)”。

德国国家公园注重与IUCN所定义的国家公园的对应关系[《IUCN自然保护地分类管理指南2013》对国家公园定义：a national park (Category II) is a protected area managed mainly for ecosystem protection and recreation. National parks are designated to protect the ecological integrity of one or more ecosystems, exclude exploitation or occupation inimical to this purpose and provide a foundation for spiritual, scientific, educational, recreational and visitor opportunities.]。为了能够包括1个或多个完整的自然生态系统，规定国家公园面积应不小于100km2；同时，75%的面积应处于自然或接近自然的状态[4]。

3.1.2 国家公园在保护地体系中的定位

德国的自然保护地主要包括6大类：自然保育区、国家公园、生物圈保护区、景观保护区、自然公园和欧盟Natura2000保护地[11]。

这六大类在面积大小、保护目标、对土地利用的限制程度等方面各有不同，但是目前尚未形成统一的划分标准，部分类型之间在空间上也存在重叠或交叉。其中，国家公园、生物圈保护区和自然公园是大尺度保护区类型。区别于国家公园，德国的生物圈保护区(16处，占3.7%国土面积)侧重保护、发展、恢复在传统使用方式影响下形成的大尺度的自然和文化景观多样性，以及与之伴随的动植物物种和生境的多样性；自然公园(104处，占27%的国土面积)侧重保护和维持大尺度文化景观中的栖息地和物种多样性，并将保护与可持续旅游和可持续土地利用紧密联系，其中农业用地54%，林业用地29%，城市或城镇用地以及道路用地为12%，其他类型用地为5%[12]。相比较可知，德国国家公园在德国自然保护地体系中最强调大尺度荒野保护，侧重对自然过程的保护。德国国家公园资深专家、巴伐利亚森林国家公园园长KarlSinner指出[13]，荒野对于德国具有极其重要的意义，不仅在于生物多样性保护，而且在于为公众提供了体验完全的自然的机会，体验冒险、神话、童话世界，感受野性之美和自然的力量。根据德国国家生物多样性战略，到2020年，荒野地区要从0.5%增加到2%。国家公园建设是德国生物多样性战略的重要内容，寻找合适区域、建立新的国家公园成为未来几年的重要任务。

3.1.3 大尺度荒野保护面临的问题

德国是欧盟中人口最多的国家，和我国东部省份比，德国面积相当于山东、江苏和浙江的总和，人口则是这3个省总和的1/3；和我国西部省份比，德国面积相当于云南，人口则是云南的2倍。人口密度高，对自然的改变大、历史悠久。在18世纪末到19世纪的造林运动中，德国大部分地区的天然林被改变为针叶树种人工林，致使天然林几乎全部消失。从20世纪初开始自然保护的行动，逐渐恢复天然林，90年代开始才全面采用“近自然林业”的技术措施[14]。因此，即使是已经设立国家公园的区域，也受到传统使用方式如渔业、林业、狩猎、娱乐、以及在某些情况下甚至运输和农业等影响，要实现大面积荒野的目标难度很大。目前15个国家公园中，有4个国家公园面积不足100km2；只有5个国家公园满足核心区面积大于75%的要求，大部分在未来的20~30年间尚处于朝这一目标发展的阶段。1970年建立的第一个国家公园巴伐利亚森林国家公园，目前核心区面积也仅为56.0%。基于这种情况，在2002年《联邦自然保护和景观管理法》修订中，提出“发展中的国家公园”概念[4]，即国家公园在建立时并不一定必须满足相应条件，但是要有发展计划，从一定程度上降低了新国家公园建立的难度。另外，在新的国家公园选择方面，大量即将转变为民事用途的军队训练场成为首选。

3.2 联邦和州政府的关系：联邦搭建框架，州府自治管理

3.2.1 联邦层面国家公园立法和政府职责

德国是一个联邦共和制国家，在联邦政府与各州政府之间有明确的分工。按德国宪法75I(3)条规定，自然保护相关的法律应由联邦政府来制定，构成各州相应立法的框架条款；各个州基于联邦法律框架条款，形成州政府一级的法律法规，真正发挥出法律效力。州政府在实施联邦法律过程中，享有一定的自由裁量权，但是基于忠诚于联邦的义务，要遵从联邦法律的基本内涵[15]。在联邦层面国家公园相关的法律，应为1977年开始实施《自然保护和景观管理法》(2010年修订为最新版)。该法第四章第20条对国家公园所需符合条件、建立目的、保护要求进行了规定。尽管规定的内容不多，各个州在制定国家公园法律法规时均须基于这些内容。另外，国家公园大部分基于原有的州有林地，《森林法》相关条款也具有适用性，例如德国的《森林法》规定，森林所有者无权拒绝游人入林。即使是私有林，人们也可以随意进入，步行者可以在恬静的森林里悠闲地娱乐和享受自然[16]。

联邦政府层面，负责国家公园相关事务的机构为德国环保部及其下属联邦自然保护局。联邦自然保护局职责包括四大类：为联邦政府决策提供科学依据；为大尺度的保护项目、科研项目和先锋实验项目提供资金资助；签订国际合作合约，并协调实施；为实践者和广大公众提供信息，开展公共教育活动[17]。由此可知，联邦主管机构主要从框架制定、服务、引导的角度出发展开工作，并不对国家公园进行直接管理。

3.2.2 州政府层面国家公园立法和政府职责

各州政府根据自身特点决定是否建立国家公园，以及制定特定国家公园的法律。根据《联邦自然保护法》(第22条第5款)，各州建立国家公园需要咨询联邦环境、自然保护和核安全部以及联邦交通运输和数字基础设施部。每一个国家公园建立前均经过深入细致的讨论和公众意见征求过程，并由州议会通过国家公园法律。各州国家公园法律框架基本类似，在具体管理条文方面有所差别。例如，巴伐利亚州《国家公园法》[18]，包括国家公园要求和建立目的、规划与发展、保护与维护、组织机构、惩罚条款、其他条款六大部分内容，其中，第一部分国家公园要求和建立目的呼应了联邦《自然保护和景观管理法》的框架条款。

州政府通过国家公园立法指定州一级的国家公园主管部门，由该主管部门依法组建国家公园直接管理机构，并负责国家公园规划审批。基于国家公园公益性考虑，德国所有州的国家公园均不收门票，采取收支2条线，保护管理费用由州政府承担[19]。

3.2.3 联邦搭建框架、州府自治管理模式面临的问题

在联邦搭建框架、州府自治管理的模式下，比较突出的问题包括：首先，各州国家公园的管理标准不一致。目前德国联邦层面尚未建立统一的国家公园保护管理标准，这也是联邦层面近期研究重点[20]。其次，由于保护管理费用主要由州政府承担，一些保护专家认为保护费用不足[19]。另外，州政府需要协调国家公园与周边社区的关系，在决策方面受到州所在区域经济发展的限制，难以实现国家公园要求的保护管理状态。

3.3 州政府各部门之间、国家公园与辖区政府之间的关系：一个部门主导，多方参与协调

3.3.1 州政府层面设一个主管部门

州政府为每一个国家公园制定法律，由该法律指定国家公园的主管部门，且基本为唯一主导部门。由于各州政府机构设置不同，州一级层面的国家公园主管部门名称也往往不同，但是基本与联邦对应，涉及环境专题，例如，巴伐利亚州是环境、卫生和消费者保护部，勃兰登堡州是农业、环境和空间规划部，黑森州是环境、农业和林业部[21]。由该主管部门负责设立国家公园管理局，并直接受该主管部门管理。

3.3.2 多部门多机构协调机制

除了设立国家公园管理局之外，各州国家公园法还规定设立2个组织，即国家公园顾问委员会和国家公园地方政府委员会，旨在通过这2个委员会，实现与相关部门以及与地方政府的协调[18]。

国家公园顾问委员会是关于国家公园相关事项的专家咨询委员会，由州国家公园主管部门负责组织，该部部长担任顾问委员会主席；顾问委员会成员由各组成机构指定人员参加，包括：联邦层面的联邦环境、自然保护和核安全部的代表，联邦食品、农业和消费者保护部的代表；州政府层面的部门代表，如交通部、农业部、林业部等；地方区、县政府代表；相关协会，如森林业主协会、旅游协会、锯木厂和木材工业协会、农民协会等；相关科研机构等。专家委员会通过举行专题会议，为国家公园相关事务提供专业建议。专家委员会制度的目的，在于为其他部门和利益相关者参与国家公园管理和协调利益提供平台，同时也保证了国家公园主管部门的主导地位。

国家公园地方政府委员会由国家公园所在地方的市长、县长组成，参与国家公园规划、年度计划、游客和交通管理等政策的制定；各自辖区内有任何项目可能会影响国家公园，也应及时告知地方委员会；委员会定期举行会议，至少一年一次；国家公园和自然公园的局长也参与会议，2/3参会人员通过即可决议。如果国家公园管理局与地方委员会意见不一，可以报州国家公园主管部门，由其进行仲裁。地方政府委员会制度的目的，在于协调国家公园与地方政府之间的关系，一方面为地方政府参与国家公园事务提供平台，另一方面为国家公园管理局参与地方事务提供平台，并且保证国家公园主管部门的主导地位，有利于国家公园的保护管理。

以巴伐利亚森林国家公园的规划编制为例说明部门主导和多方参与[22]。首先，由巴伐利亚森林国家公园管理局编制规划，编制过程中征求巴伐利亚森林国家公园地方委员会的意见，规划编制完成后提交巴伐利亚森林国家公园专家委员会评审，评审后报州相关部门(州经济事务和农业部)审查，最后由主管部门州环境和公共健康部批准实施。

3.3.3 多部门多机构协调存在的问题

德国的自然保护部门与其他部门和地方政府的协调方面存在很多问题，主要体现在国家公园设立过程中。联邦保护部门曾专门资助课题来研究这一问题[23]：部门方面，反对力量主要来自林业部门，例如布兰登堡州农业部与环保部的对立，因为保护地大部分基于林业用地，国家公园的设立威胁到林业部门的管理主权；地方政府层面，反对力量包括地方行政主管、市长等，认为国家公园阻碍其经济发展。环保部被认为在协调上述矛盾方面处于弱势地位。

3.4 国家公园与地方民众的关系：注重区域受益，加强民众对话

3.4.1 国家公园和地方民众关系面临问题

尽管德国国家公园范围内基本为州有土地，国家公园内部也基本没有常住居民，但是由于区域人口密度高，开发历史悠久，国家公园里面仍然涉及一些私有林地，也存在很多的传统使用方式，如采集蘑菇和蓝莓、放牧、山地滑雪、伐木等。而国家公园的建立，要求尽可能大面积的保持荒野状态，让自然过程自然发生，需要控制甚至禁止这些传统使用方式、保护方法也与传统方式不同。因此从德国建立第一个国家公园开始，国家公园与地方民众之间就存在矛盾冲突。1997年甚至成立了“国家公园相关人士联邦联合会”，由40多个区域联合会组成，反对以国家公园为名将他们所熟知的自然景观转变为不受人为干扰的荒野[23]。

以第一个国家公园巴伐利亚森林国家公园为例[19]，1970年建立之初由于成为了旅游目的地，国家公园所在区域旅游服务业兴起，地方民众对国家公园的支持程度很高。到了1983年，国家公园内的大片云杉林被风暴刮倒，随之爆发树皮甲虫灾害，而国家公园管理局秉持“让自然过程自然发生”的原则，对虫灾不予干涉。25年后，95%的云杉林(约60km2)因虫灾全部死亡，导致国家公园景观发生了极大的变化。地方民众非常不能接受国家公园管理局的做法，他们担心景观的变化会减少旅游吸引力，因此采取了很多反对国家公园的行动，当地报纸收到大量愤怒的民众谴责国家公园的来信，管理局工作人员受到嘲讽威胁，一个园警服务站甚至被烧毁。巴伐利亚森林国家公园并非特例，几乎所有德国国家公园都存在类似的民众敌视国家公园的问题。如2010年调查显示，Harz国家公园周边民众不满意率为21.9%，另有27.3%保持中立[19]。

3.4.2 消除民众敌意的对策

在消除民众敌意方面，强调国家公园对区域经济的贡献被认为是一个有效的工具。联邦自然保护局在2009年开展了一项研究[24]，发现德国14个国家公园每年吸引游客共5100万人次，创造了近21亿欧元价值，相当于创造了69000个就业职位。例如海尼希国家公园的建立，当地游客数量从1999年5万人发展到2007年40万人。另外，维尔茨堡大学最近开展的一项研究表明，巴伐利亚森林国家公园每年吸引760000名游客，创造的价值相当于提供939名全职岗位，在区域经济发展中占据重要比例；而且，近一半的游客是冲着体验原始自然的目的来的。

在消除民众敌意方面，民众的不知情和没有参与渠道被认为是主要根源，加强与民众的对话交流是德国国家公园管理实践中总结出来的另一个重要工具。以2014年最新建立的巴登—符滕堡州黑森林国家公园为例说明[25]。国家公园选址讨论阶段用了3~4年，经历了多场辩论；负责组建国家公园的非政府组织“德国自然保护联会”NABU整理了各类担心和关心的问题和答案，并将其在专门的网页上公布，消除民众的顾虑，相关问题包括：树皮甲虫的控制问题、气候与能源问题、对伐木就业岗位的影响、对农业和经济的影响等，起到了积极作用。

4 结论

德国建立国家公园体制的时间并不长，只有40年时间，但是形成了鲜明的特色：在处理自然与文化的关系方面，强调大尺度荒野保护，让自然成为自然；在处理国家和地方的关系方面，联邦搭建框架，州府自治管理；在处理部门之间、国家公园与辖区政府之间的关系方面，强调一个部门主导，多方参与协调；在处理国家公园与地方民众的关系方面，注重区域受益，加强民众对话。

同时，我们也应该看到，德国国家公园也面临的诸多问题：如何建立全国统一的国家公园准入标准；如何争取更多的荒野用地；如何增加州政府对国家公园的投入，加大在各部门中的话语权；如何提高民众支持、更好的促进区域经济发展的同时保证国家公园自然过程的保护和维持等。德国的国家公园体制尚处在不断发展变化中，根据实际问题寻找解决对策。我们也应该基于我们国家的特点来建立最适合的国家公园体制。

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作者简介：

庄优波/1976年生/女/浙江舟山人/清华大学建筑学院讲师(北京100084)