中国国家公园探讨

谢凝高 / XIE Ning-gao

摘要：中共第十八届三中全会提出“建立国家公园体制”，这是一项保护国家遗产、复兴中华文明、展示美丽中国的系统工程。1982年中国确立风景名胜区制度时，为了体现中国特色而将其名之为国家级风景名胜区，而其徽志上的英文名字就是中国 国家公园。30多年来，风景名胜区事业得到了举国上下的高度重视，取得了划时代的发展。国家公园体制建立的基础是总体评 价国家级风景名胜区(即中国国家公园)30多年的发展历程，严格按照世界国家公园的科学标准，结合中国特点，以225个国家级 风景名胜区为基础的核心，进行实地考察评价，合格者列入国家公园名录，不合格者限期整改，同时将其他合格的各类国家级 保护地纳入国家公园体系。

关键词：风景园林；国家公园体制；中国国家公园；国家级风景名胜区；国家级保护地；生态文明；保护优先

Abstract: The establishment of “National Park System” recently raised by the central government is a system engineering for the protection of national heritage, the renaissance of Chinese civilization and the presentation of beautiful China. In 1982 when China established the Chinese National Famous Scenic Site System, it was so named as to reflect Chinese characteristics, while its English name on the emblem is “National Park of China”. Over the past thirty years, Chinese National Famous Scenic Site career has received nationwide attention and made remarkable development. The establishment of Chinese National Park System should be based on the overall evaluation of the development of Chinese National Famous Scenic Site System (namely National Park of China) over the past thirty years, and the 225 famous national scenic sites should be evaluated through field research to ensure their strict accordance with scientific standards of national parks worldwide combining Chinese characteristics. The eligible ones could be included in the national park list, while the unqualified ones should be required to improve within a time limit, and other qualified national protected areas could be brought into the national park system.

Key words: landscape architecture; national park system; National Park of China; national famous scenic site; national protected area; ecological civilization; protection priority

1 概述

中共第十八届三中全会提出“建立国家公园体制”， 是保护、展示、传承美丽中国形象的战略决策。1982年 中国确立风景名胜区制度时，为了体现中国特色而名之为 国家级风景名胜区，而其徽志上的英文名字就是中国国家 公园(National Park Of China)[1]。

中国的国家级风景名胜区是源于农耕文明时代的 “天下名山”，是工业文明时代的中国国家公园，也是 迈向生态文明时代的自然和自然文化遗产。它是以具有 科学、美学价值的自然景观为基础主体，自然与文化融 为一体，主要满足人对自然的精神文化和科教活动需 求，属国家所有，受法律保护的地域空间综合体，其价 值达到国家级的为国家级风景名胜区，达到世界级的为 世界自然和文化遗产[2]。

从中国30多年的实践来看，国家风景名胜区事业得到 了举国上下的高度重视，取得了划时代的发展。我国现在 已有14类国家级风景名胜区，共225处，其中的37处已列 入世界遗产名录，展示了科学、美丽、文明的中国形象， 成就辉煌，影响巨大。

但是，有些地区决策者不了解国家级风景名胜区就是 中国国家公园，以为中国没有国家公园，因而降低了国家 级风景名胜区的国家公园标准及其体制建设，有的甚至把 代表庄严美丽形象的国家级风景名胜区作为吃、喝、玩、 乐的旅游开发区，使其成了“人工化”“商业化”“城市 化”的世俗商场，改变了国家公园的性质，损害了多娇江 山的国家形象，形势严峻。为此，我们要根据世界国家公 园的科学标准和国家级风景名胜区的特有价值，整治破坏 性开发，保护生态环境，建立中国特色的国家公园体制，此项工作意义重大。

2 中国国家公园探讨

2.1 鉴定价值，定性定位

价值是决定国家公园的首要标准，因此要建立国家 公园体制，首先要明确国家公园的价值，其中包括科学价 值、美学价值和历史文化价值。国家公园是地域空间综合 体，其价值的评定涉及许多学科的内容，为此，要组织相 关学科的专家共同进行综合考察，鉴定其价值和级别，达 到国家级的，上报国务院审查批准为中国国家公园。

国家公园的突出普遍价值与特殊地位决定了它的特有性质，即保护性、公益性、展示性、传承性、综合性和不 可再生性。有的决策者因不理解其价值和性质，只为局部利益随意改变其性质，如把保护性改变为经济开发性，把公益性改为集团私有性，把展示性改为经营性，把传承性 改为掠夺性，严重损害了国家公园的价值和性质。对此， 只有严禁改变其性质，才能保证其健康发展与永续利用。

2.2 保护优先，禁止开发

国家公园的突出普遍价值及其特殊性，决定了保护是 前提，保护的标准是保护国家公园的真实性和完整性，保护的目的是科学展示、永续利用。对此，必须贯彻国务院 的决定，“实施强制性保护，禁止开发”，还国家公园以 真实性和完整性。只要实施禁止开发，生态系统自然得到平衡发展。让人们在欣赏自然之大美时，分分秒秒享受低 碳富氧的自然生态功能，体现自然生态价值，探索生态规律，指导国家公园以外人工生态系统的发展。

2.3 科学展示，功能分区

科学展示是国家公园的主要功能和利用方式。它好比大自然博物馆、生态实验室、物种资源库、爱国主义教育课堂，是人们开展科研、教育、游览、休闲、启智、创作体验、陶冶情操等精神文化和科教活动的理想境地。

要处理好保护和利用的关系，最主要是科学定位、 功能分区，即区内以精神文化和科教活动为主，区外以旅 游服务城镇化的经济开发为主，连环带动区外经济社会发 展，形成“区内景、区外商”“区内游、区外住”的内外 功能大分区，这与我国千古名山的保护利用原则——“山 上游、山下住”相一致，这也是世界100多年历史的世界 国家公园功能分区原则，我们应当继承发展。“三化、三 废”的恶果，主要是内外错位开发造成，对此必须纠正， 越早越好，否则就难以成为真实完整的国家公园。

2.4 统一管理，法规为据

建立国家公园体制，发展国家公园事业，最关键的 是管理。现状的管理体制不完善，管理不力，主要原因是县级管理机构权力有限，无法阻止条块分割，各自为政的 局面。有的风景区甚至把门票收取权、景点经营权交给企 业或公司，完全违反《风景名胜区条例》与相关法规。结 果毁景牟利，导致风景区成为“屋满为患”、人山人海的 俗市商场，生态破坏，风景失真。如不禁止开发、整治环 境、恢复生态，还能称之为国家公园吗？要实现有效管 理，必须改革现有的管理体制，建议国务院成立国家公园 管理局，直接管辖国家公园体系，协调相关行业，实现可 持续发展。

实现有效管理，需要做大量工作，当前最主要的一是 立法，二是规划，三是监督。

立法为国家公园事业的保护、管理提供法律保障，保护地的立法滞后于开发区的立法，保护地就要不断受到开 发的威胁。建议加快立法，执法要严，违法必究。

规划是国家公园事业发展、保护、建设和管理的科 学依据。国家公园规划内容很多，建议检查规划时，按国 家公园的标准，突出重点，落实区位，贯彻多学科综合协 调发展观。严格保护自然生态系统，禁止开发，严防各部 门、各地区借口创新，进入国家公园占地开发。对此，规划要拆除“三化”设施，消除“三废”污染，落实功能分 区，尽力修复自然景观，提高自然度、美感度和灵感度。 发展精神文化和科教功能，复兴中华山水精神，建设生态文明。

国家公园内必要的设施建设，应限制在公园内的核 心区以外，控制在影响最小的空间内，达到安全、卫生、 简朴和协调的原则，不建豪华宾馆与设施，不以营利为目 的，并建立特许经营制度。核心区不对游人开放，禁止建 设任何人工设施。控制国家公园游人量，保护生态，提高 利用水平，达到永续利用的目的。

国家公园是社会公益事业，公众不但有享受的权利， 而且有保护、监督的使命。鼓励公众参与，尤其是媒体对 国家公园价值保护、利用的宣传和监督的力度应越来越 大。监督越严，保护利用水平就越高。

2.5 培养人才，增加经费

国家公园是国家科学、美学和历史文化价值最高、最 有代表性的地域空间综合体，要想将其保护好、管理好、 展示好，传承国家公园的公益性，必须研究掌握国家公园 科学发展观，培养公园科学管理人才，指导实践，持续发 展。因此，人才的培养要优先考虑。有的风景区已建立了 科研组织，起到了很好的指导作用，但还需不断加强，特 别是利用现代科技开展科普教育。

我国国家公园的管理、保护经费收入很大部分被地 方政府或旅游公司拿走，这是违反《风景名胜区条例》和相关法规的，必须纠正。有的地方政府做得很好，如杭州 西湖风景区、深圳梧桐山风景区，因市政府投入足够的保 护、管理经费，风景区免费开放，“还景于民”。几千年 来“天下名山”都不收门票，从皇帝到老百姓皆可登临， 我们应当发扬优良传统，让人民观赏美丽祖国的风景，复 兴中华文明。为此，建议国家公园的经费投入应以国家投 入为主，鼓励社会团体捐赠，门票只补其不足。地方政府 应建设好国家公园以外的旅游服务城镇，繁荣地区经济， 协调发展。

2.6 综合效益，其大无比

评价国家公园的价值和效益，应站在国家和世界的平 台上，进行全面综合的评价。由于国家公园具有国家乃至 世界的突出普遍价值，因而在全国乃至全世界产生放射式 的影响力，同时也产生向心式的吸引力。影响越大，吸引 力也越强，由此国家公园所产生的连环影响力及其综合效 益，包括：美丽中国、文明历史、中华精神、山水启智、 陶冶情操、科学展示、生态文明、经济繁荣、爱景爱国、 政治文明等综合效益，其大无比。现在只占国土面积1% 的国家级风景名胜区，其综合效益和影响，又何止1%！

3 工作建议

建立国家公园体制是一项保护国家遗产、复兴中华文 明、展示美丽中国的系统工程，任务艰巨，意义重大。建 议国务院组织一个“建立国家公园体制”领导小组，组织 各部门干部、相关学科的专家以及申报国家公园的各类国 家保护地参加，用2~3年时间完成此项任务。

此项工作的基础是总体评价国家级风景名胜区(即中 国国家公园)30多年的发展历程，严格按照世界国家公园 的科学标准，结合中国特点，以225个国家级风景名胜区 为基础的核心，进行实地考察评价，合格者列入国家公园 名录，不合格者限期整改，同时将其他合格的各类国家级 保护地纳入国家公园体系。建立世界标准、中国特色的国 家公园体系，建立健全相应的管理体制，以展示美丽中 国，复兴多娇江山，实现生态文明。

我国是世界上国家公园资源最为丰富、价值很高的国 家之一，但目前我国的国家公园人均面积远低于世界各国 的平均水平。因此要严格保护好这些不可再生的遗产，积 极发展、扩大国家公园体系，不仅为占世界人口1/5的中 国，更为实现全人类的生态文明作出伟大贡献！

注：本文系笔者在中国风景园林学会风景名胜专业委员会换届会议(2014年)上的发言。

 

参考文献：

[1] 住房和城乡建设部风景名胜区管理办公室·风景名胜区工作手册[M].北京：中国建筑工业出版社，2011：171-172.

[2] 谢凝高.名山·风景·遗产：谢凝高文集[M].北京：中华 书局，2011.

 

作者简介： 谢凝高/1934年生/男/浙江温岭人/北京大学世界遗产研究中心主任，北京大学城市与环境学院教授/研究方向为风景名胜区/本刊顾问编委(北京 100081)