美国国家公园的特许经营制度及其对中国风景名胜区转让经营的借鉴意义

安超 / AN Chao

摘要：在中国，经济的快速发展和市场引导的开发行为，加大了对风景名胜资源的开发利用力度，导致一些风景名胜、自然文化遗产等资源被企业占有和破坏，因此，亟待建立一套合理有效的风景名胜区经营管理制度，规范风景名胜区开发经营行为。 简要介绍了中国风景名胜区转让经营的现状，重点对当前风景名胜区转让经营过程中存在的问题进行了分析，系统整理了美国国 家公园的特许经营制度。在此基础上，提出了进一步规范风景名胜区开发经营行为，探讨建立风景名胜区特许经营制度，加大政 府和主管部门对风景名胜区资源保护监管力度等一系列建议措施。

关键词：风景园林；风景名胜区；转让经营；美国国家公园；特许经营；有偿使用

Abstract: The fast economic growth and market-orientated development in China enforce the usage of scenic and historic resources, which lead to the occupation of enterprise and damage on some scared resources of scenic areas and heritages. As a result, effective management and regulation system on development should be in urgent need of establishment. The paper firstly emphasizes on analyzing the problems existing in transferring operation of scenic areas under current situation and reviews the experience of concession management of NPS of the United States. Based on this, the paper raises a series of suggestions and solutions on how to further regulate development management, discussing concession management establishment and enforcing protection, supervising and management from government.

Key words: landscape architecture; famous scenic site; transfer; American national park; concession; compensated use

国家级风景名胜区是具有国家代表性的、珍稀的、不可再生的风景名胜资源的地域，是经有关部门进行严格审查、按照一定标准进行审核并由国务院审定公布的风景名胜区[1]。目前经中国国务院审定公布的国家级风景名胜区共有225处。近年来，随着中国经济的快速增长与人民生活水平的提高，风景名胜区作为发展旅游业的重要载体，在促进区域经济发展、带动就业等方面发挥了巨大的作用。同时，旅游业的迅速发展，加大了对风景资源开发利用的力度，对风景名胜区资源保护和管理也带来巨大挑战。因此，有必要建立健全风景名胜区经营管理制度。

在世界各主要国家的国家公园管理实践中，美国的国家公园和其所在的国家公园体系不仅历史最为悠久，也是各项体系都较为完善的，因而对于我国风景名胜区的经营管理体制的探索具有借鉴意义。

1 美国国家公园的特许经营制度

1.1 特许经营制度的形成背景和法律依据

美国国家公园中的特许经营制度并非在其一开始便已确立。“二战”之后，随着美国的国际地位提升和经济的高速发展，美国国家公园在当时实行了“66计划”，使得大量的游客和商业服务设施进入国家公园之中[2]。

应对众多商业服务设施进入后给国家公园保护带来的潜在威胁，1965年，美国国会通过了《国家公园管理局特许事业决议法案》，要求在国家公园体系内全面实行特许经营制度。1998年，通过了《改善国家公园管理局特许经营管理法》(National Park Service Concessions Management Improvement Act of 1998)，规定了特许经营权转让的原则、方针、程序，并取代了《国家公园管理局特许事业决议法案》[3]。

1.2 特许经营制度的参与主体

根据《改善国家公园管理局特许经营管理法》的有关内容，特许经营制度中所涉及的主体共有3个部分。

1)美国国家公园管理局(NationalParkService)，其作为美国国家公园管理的核心部门和最高决策机构，负责制定特许经营的相关制度和条例，并对各个地方国家公园管理局和特许经营者实行监管[4]。

2)地方国家公园管理局(LocalAuthority)，其作为与具体特许经营者接触的行政主体，起到了具体管理特许经营业态的行政职能。其以合同为依据，通过特许经营者的年度计划进行考核和评估，并收取一定的特许经营费用。

3)特许经营者(Concessioner)，其是美国国家公园中商业服务设施的经营主体，受到地方和中央国家公园管理机构的业态监管。他们需要缴纳一定的费用来维持他们的特许经营，同时他们还需要按照一定的法律法规向地方管理者上报相应的计划来以待审核。

1.3 特许经营制度的管理流程

在特许经营制度的具体管理中，地方国家公园管理局依据所制定的《游客商服设施业态规划》对于管辖范围内的业态进行宏观管理，并对业态进行总体的调整。地方国家公园管理局对于特许经营者管理的核心就是合同管理。根据规定，特许经营不可签订长期合同，一般为3~5年，而管理者通过对特许经营者的评估来确定是否履行和延长合同。

特许经营者则需要每年制定操作计划(OperationPlan)，地方国家公园管理局每年对操作计划进行评估来确定每年是否履行合同。同时地方国家公园管理局每年对操作计划的执行进行监管，依据其表现，确定在执行期间是否需要中止合同。在合同到期后，还要对其合同期内的表现和未来的计划进行整体的考虑，来确定未来是否与其续约。

特许经营者的操作计划需要包含对于一系列的管理要求的反馈性内容。其中包含：产品质量要求、解说系统要求、产品经营定价要求、景观资源管理要求、环境管理要求、食品安全管理要求和金融管理要求等。

1.4 特许经营制度总结

美国国家公园的特许经营界限很明确，仅仅限于提供与消耗性地利用公园核心资源无关的服务[5]，即公园的餐饮、住宿等旅游服务设施及旅游纪念品的经营，同时经营者在经营规模、经营质量、价格水平等方面必须接受管理者的监管。

特许经营设施的规模和地点应该由管理局来确定。所有特许经营设施必须遵守适用的联邦、州和地方建设法规，满足相应的指导方针中规定的可达性要求。拟建的特许经营设施必须符合国家公园管理局的可持续设计、通用设计和建筑设计的标准。除了公园总体设计要求之外，国家公园管理局还要在设计过程中进行价值分析，以分析设施、过程、系统、设备、服务和用品的功能，以便符合所需的性能、可靠性、环境质量、安全原则和标准。

国家公园的特许经营体现了一种政府管理、企业经营的高效资源运作方式。同时，特许经营明确了经营人的权利和义务，保证了企业经营行为不会影响和扭曲国家公园的保护宗旨和发展目标。特许经营费的收取，保障了国家公园不会因实行特许经营而带来额外的资金负担，体现了资源有偿使用，形成了资源开发、保护的良性循环。

2 中国风景名胜区转让经营现状

20个世纪80年代初，为加强对国家风景名胜资源保护管理，中国政府在借鉴国外国家公园制度的基础上建立了风景名胜区管理制度。风景名胜区制度的建立有力地加强了对风景名胜资源的保护，通过对风景名胜资源的合理利用，有效地推动了当地国民经济和社会的发展。
风景名胜区的转让经营是随着改革开放和市场经济的建立逐步出现的现象，是伴随投资体制改革、风景名胜区保护建设投资多样化而产生的。由于风景名胜区保护建设资金投入一直没有纳入各级政府国民经济和社会发展计划，加上管理体制等原因，许多风景名胜区往往在政府财政补贴不足的情况下，采取收取风景名胜区门票的方式，筹集风景名胜区所需保护和管理资金[6]。同时，为了筹措资金，许多风景名胜区采取多种方式，进行转让经营。有些风景名胜区转让为风景区提供多种服务的经营点的经营；有的风景名胜区将景区(景点)土地及风景资源进行出让、转让经营；有的风景名胜区出现将门票收费转让的情况；有些风景名胜区甚至将风景名胜区全部转让经营。

目前全国许多风景名胜区管理机构都有经济实体，直接或间接经营风景名胜区的旅游服务、文化产业、农副产品的生产加工等项目，还有的风景名胜区所属部门或机构与企业合作开发或经营其他相关产业。相当多的管理机构既是风景名胜资源的管理者，又是旅游服务市场的监督者和经营者，甚至集3种身份于一身，构成了目前风景名胜区多种体制形式并存、政府职能与企业行为合一的局面。一些地方将风景名胜区事业与旅游产业混同起来，把风景名胜区交由企业主管，致使一些风景名胜区旅游接待和商业服务设施超限度增加，给风景名胜区规划的实施造成混乱，导致风景名胜区城市化、商业化、人工化不断加剧[7]。

部分省区存在将国家风景名胜资源的管理权、支配权和处置权转让或变相转让的现象。部分地方部门违法违规操作，或将风景名胜资源捆绑在一起组建旅游有限责任公司，或将风景名胜资源或门票划转给公司作为经营性资本纳入市场化运作，从“以政代企”走向“以企代政”。我国一些省份成立了省级旅游股份经营的集团化实体，将风景名胜资源与旅游公司进行捆绑式市场运作，使风景名胜区行政管理职能被削弱，造成国家风景名胜资产流失。一些风景名胜区内的委托经营项目，普遍存在有效性和合法性不足、“经营权”范围和内容不清、经营期过长、政府监管不力等问题，这些问题不仅使风景名胜资源存在着潜在的危险，也使国家利益和当地居民的合法权益难以得到有效保护。

针对风景名胜区在新形势下出现的经营转让问题，国务院、国务院办公厅先后以国发[2002]13号，国办发[1995]23号、[2000]25号下发文件，强调风景名胜资源是不可再生的国家资源，严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地。对风景名胜资源及其景区土地出让问题，国务院有明确规定。《国务院办公厅关于风景名胜区加强保护管理工作的通知》(国办发[1995]23号)和《国务院办公厅关于加强和改进城乡规划工作的通知》(国办发[2000]25号)规定，“各地区、各部门不得以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及其景区土地”“不准在风景名胜区内设立各类开发区、度假区等”。《国务院关于城乡规划监督管理的通知》(国发[2002]13号)又规定，“风景名胜资源是不可再生的国家资源，严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜资源及其景区土地，也不得在风景名胜区内设立各类开发区、度假区等”[8]。

3 中国风景名胜区转让经营中存在的问题及其原因分析

3.1 存在问题

风景名胜区经营权转让是市场经济条件下发展风景名胜区的一种经营方式。从目前情况看，风景名胜区经营权转让在一定程度上吸收了社会资金投入到风景名胜区，弥补了风景名胜区保护和建设资金的不足。但通过对风景名胜区转让经营问题的分析研究，也发现存在着一些问题，主要体现在以下几个方面。

3.1.1 不利于风景名胜资源保护

风景名胜资源是具有国家代表性的、珍稀的国家资源，建立风景名胜区管理机构的根本目的就是了保护好这些脆弱的、珍稀的、不可再生的资源。尽管风景名胜区经营权转让在一定程度上弥补了我国风景名胜资源保护政府投入不足的矛盾，但由于获得风景名胜区经营权的一般都是企业或者是个人法人实体，他们的经营目标是为了实现经济利益的最大化，在企业经济利益的驱动下，如果监管不力，不注意保护景观资源和自然环境，企业的开发经营行为很有可能出现过度开发利用和风景名胜资源受到破坏的情况。

3.1.2管理机构管理职能被弱化

风景名胜区经营权转让过程中同时伴随着一系列对风景名胜资源的监督管理权力的转移，如对景区规划建设的管理权等，从而导致政府管理职能的弱化或消失，这与国家规定的要加强政府对风景名胜区的管理是相悖的。从我们对目前的风景名胜区经营权转让合同分析来看，一些风景名胜区经营权的转让后，风景名胜区管理主体实际上已变为公司或基本上变为公司管理。风景名胜区管理机构管理职能弱化或丧失，有的管理机构形同虚设，有的干脆撤销机构，直接由开发商管理。

3.1.3风景名胜区门票收益权偏离

在风景名胜区转让经营中，一些风景名胜区甚至将门票收益权也作为一种经营权，转让给企业专营门票收入。许多国家级风景名胜区都经历了较长的开发历史，各级政府和有关部门投入了大量的人力、物力和财力，形成基础设施良好、环境优美、游人向往的著名风景游览胜地。对这些风景名胜区进行收费，是一种资源补偿和保护性收费，是政府管理部门对风景名胜资源实行统一管理的重要手段，门票收入是风景名胜区实行有效保护和管理的重要经济来源，也是风景名胜区实行特许经营和委托经营的重要前提，不属于经营内容，因此不能将风景名胜资源和门票收益权转让给企业。

3.1.4市场经营不规范

从已有的风景名胜区经营权转让实例看，一些项目没有按照市场的方式进行选择和评估，有的转让行为甚至存在“暗箱”操作，使风景名胜区经营权转让有失公平，国家利益受到损害。有的项目转让合同经营范围不合理、转让期过长、保护责任不明确，对企业经营项目缺少必要的制约和限制。有的企业将风景名胜区门票及资源性收益全部纳入企业经营收益，使得风景名胜资源保护资金相对减少，没有形成有效的监督机制，不利于风景名胜区的资源保护。

3.2 原因分析

3.2.1造成风景名胜区转让经营问题的原因是制度性的

地方政府或风景名胜区管理机构对风景名胜资源的自然属性和社会属性认识不清，将风景名胜资源甚至自然文化遗产资源视为一般的商品性资源，把世界遗产地、风景名胜区当作经
济开放区处置，导致对管理机构功能的定位有误。

3.2.2群体性信念偏差逐渐造成政企不分、政事不分现象

改革开放以来，全国上下弥漫着“自由市场经济万能”的信念，由此形成了管理模式市场化、企业化必定优于政府行政的普遍思维定式。然而，对于风景名胜和自然文化遗产资源而言，政企、政事不分的结果绝非一般的制度安排失当，其危害是深远和长久的，直接关系到风景名胜资源能否得到完整保留和永续传承。

3.2.3相应法规制度的不健全

国外在自然文化遗产和国家公园的保护、管理和经营方面需要政企、政事分开，各司其职，并且具有法律法规制度保障。以美国为例，1965年颁布了《特许经营政策法案》(Concessions Policies Act)，对国家公园的经营活动实行特许经营。2003年，为了进一步探索规范风景名胜区经营，协调风景名胜区与周边区域经济的发展，住房和城乡建设部同意贵州省开展风景名胜区特许经营的试点工作，然而，截至目前，我国风景名胜区在特许经营方面的法规政策至今仍未出台。

4 美国国家公园特许经营制度的借鉴意义

美国国家公园特许经营制度是在其面临众多游客涌入所带来商业服务需求激增背景下所提出的业态管理制度，对于其中的业态经营有着十分重要的管理意义。而中国风景名胜区也正经历着美国国家公园在20世纪60年代经历的类似情况，同样面临着对其内转让经营活动开展的日趋频繁，如何管理和提升目前景区内业态经营的状况，美国国家公园特许经营制度在这种意义上也有一定的借鉴意义，具体如下。

4.1 明确风景名胜区门票收入属于资源性收费，不能划为经营范畴[7]

即门票收费不享有经营权，应明确为政府管理机构的收费权。门票收入主要用于风景名胜区资源保护和风景名胜区的管理，专款专用，禁止挪用。整体出让风景名胜区的转让经营行为，将风景区的规划管理和经营管理等政府管理权限转让，存在丧失政府有效监管和开发企业因追求超额利润而过度开发造成破坏资源的风险，因此也应坚决制止。

4.2 进一步规范风景名胜区开发经营行为

严格界定风景名胜区内经营类与非经营类项目的界限，明确属于经营类项目的种类。对于交通、服务、宾馆、饭店、商店、通讯、绿化、环境卫生、保安、基础设施维护等属于经营类项目，以及可再生的、资产明晰的现代人造景观，可以实施所有权与经营权分离，鼓励地方进行经营类项目和人工再生景区景点的经营权出让转让的改革，允许各类企业参与经营。对于风景名胜资源开发、改变原始地形地貌以及新建、改建、扩建等开发建设项目的经营权，为确保资源的安全性、完整性和原始性，不论其投资来源，都应当列入限制类投资项目，实行分级、分类管理、严格审批。

4.3 加强政府管理，实行政企分开、政事分开，探讨建立风景名胜区特许经营制度

对风景名胜区范围内的旅游服务和相关的经营性项目，在遵守风景名胜区有关法律法规的原则下，应尽快制定风景名胜区旅游服务市场特许经营的政策法规，对旅游服务企业采取有条件的特许经营。与此同时，必须打破垄断，最大限度地引入市场竞争机制，放开搞活，使国内外旅游服务市场的财力资源、物质资源、人力资源、科技资源达到最佳的组合与配置。
地方管理机构应该根据不同时期的发展问题和业态经营状况，每隔一段时间都需要制定相应的业态管理规划，统筹部署下一阶段的业态发展和提升问题。对于风景名胜区内可转让的经营业态，实行特许经营制度，采用合同管理的方式；让特许经营者每年上报相应的操作计划评估，并对计划内的实施进行监管；鼓励短期签订合同的模式，提倡在经营期间提供有益于风景名胜区长期发展的服务。

4.4 加大政府和主管部门对风景名胜区资源保护监管力度

各级风景名胜区的开发经营项目原则上应报相应级别的政府或主管部门审批，省级以下的风景名胜区，由省级人民政府或其授权单位负责审批；国家级风景名胜区出让、转让可经营类项目经营权的，由国务院授权建设行政主管部门负责审批；世界遗产单位出让、转让可经营类项目经营权的，由国务院审批。建立风景名胜区开发经营企业许可或市场准入制度，严格规范经营行为，建立风景名胜区资源保护和规划实现情况定期检查制度，对不符合规划造成资源破坏的，要依法追究责任。

4.5 建立风景名胜资源有偿使用机制

风景名胜资源有偿使用是国家管理风景名胜资源的一项资源保护政策，是国家风景名胜区特许经营制度重要的组成部分，也是未来国家发展风景名胜区事业长期的经济政策。1992年国务院就已经明确了这项政策。根据风景名胜区的特点和现实状况，从风景名胜区的发展战略出发，并结合国家风景名胜区的体制改革，总结现有的各类风景资源有偿使用的做法和经验，对资源有偿使用费的收取形式、取费标准以及资源有偿使用费的使用和监督等问题进行深入的研究，在此基础上尽快制定风景名胜资源有偿使用的措施和具体方案。

参考文献:

[1] 国务院法制办农业资源环境保护法制司,建设部 政策法规司,城市建设司.风景名胜区条例释义[M]. 北京:知识产权出版社,2007:6-7.

[2] [EB/OL].美国国家公园主页http://www.NPS. gov/.

[3] 杨锐.美国国家公园体系的发展历程及其经验教训 [J].中国园林,2001(1):62-64.

[4] 朱璇.美国国家公园运动和国家公园系统的发展历 程[J].中国园林,2006(6):22-25.

[5] 王蕾,苏杨.从美国国家公园管理体系看中国国家 公园的发展[J].大自然,2012(5):15-16.

[6] 李如生.美国国家公园与中国风景名胜区比较研究 [D].北京:北京林业大学,2005.

[7] 张晓.中国自然文化遗产资源管理[M].北京:社会 科学文献出版社,2001:135-136.

[8] 住房和城乡建设部风景名胜区管理办公室.《风景 名胜区重要文件汇编》(内部资料).