新西兰保护部成立与改革的过程与特点分析

赵智聪 / ZHAO Zhi-cong

摘要：新西兰保护部(Department of Conservation)是负责新西兰保护地保护与管理的政府机构。新西兰保护地的管理经历了由分散在林业、土地等各个部门，到成立保护部之后统一由保护部管理的过程，这一过程还伴随着其他政府机构的改革。同时， 通过保护部在简化机构层级、改革财务制度、扩大管理范围、完善监督机制等方面的一系列改革，保护部成为具有很高行政级别、完整事权，并受法律保护的机构。保护部的成立与改革反映出保护观念方面的进步，也是各方力量共同推动的结果。

关键词：风景园林；保护地；管理；机构改革；新西兰

Abstract: The Department of Conservation (DOC) is responsible for the protection and management of protected areas in New Zealand. The protected areas in New Zealand were management by several government agencies before the establishment of DOC. Accompanied by the institution reform of other agencies, DOC became a strong department managing all New Zealand’s conservation land and waters, including recreational opportunities in these areas. In 1990s, DOC simplified its hierarchy of internal structure, reformed its financial system, expanded its management scope, and improved its supervision system. Consequently, DOC has high administrative level and complete power of governance, and is protected by law. The establishment and reform of DOC reflected the progress of conservation perception, and were driven by different people and organizations.

Key words: landscape architecture; protected area; management; institution reform; New Zealand

2013年11月15日《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决 定》发布，“建立国家公园制度”成为中国“全面深化改革”的一项任 务。全球范围内，国家公园和保护地运动已有100余年的发展历史[1]，各 国关于国家公园和保护地体系的全面改革也屡见不鲜。

新西兰以其卓越的自然环境条件和保护地管理方面的卓越成效而闻 名。其第一个国家公园是汤加里罗国家公园(Tongariro National Park)， 于1887年由毛利人赠送给国家而成为国家公园[2]。新西兰的国家公园和 保护地体系均由国家保护部(Department of Conservation，DOC)进行 管理。与美国、英国、日本、德国、澳大利亚等国家相比，新西兰国家公 园和保护地的管理部门，明显具有级别高、功能单一集中、权限较大的特 点。而这些特点的形成，并不是在国家公园制度建立之初就形成的，直至 1987年新西兰保护部的成立并在20世纪90年代初完成改革，才形成了这 一局面。保护部的建立和改革给新西兰的国家公园和保护地体系的保护管 理效果带来了新的面貌。

本研究试图梳理新西兰保护地体系管理体制于1987年前后进行的深 化改革的全过程，分析其改革的动因和成效，以期对中国国家公园制度建设有所启示。

1 新西兰自然保护历程

1.1 旅游游憩与风景保护

在新西兰，毛利人的长期聚居、西方国家的移民，都对新西兰生态环 境产生了影响[3]。19世纪晚期，新西兰被宣传成了疗养胜地，1878年开 始，一些公司带领游客到新西兰的冰川、山峰、河流欣赏风景。这个过程 中，著名的作家、画家等为宣传新西兰的美景贡献了力量。汽船和火车的发展，让游客前往风景如画的地区进行体验变得越来越容易。

1887年，毛利人将汤加里罗的土地献给英国女王，后来被认为是新 西兰最早的“国家公园”。当时的主要目的是避免被欧洲移民将其开发为 农田。尽管当时的保护行为在一定程度上被认为 “仅仅是在不利于采伐 木材和种植牧草的地区才进行风景保护”[3]，但种种迹象表明，移民者和 毛利人都逐渐意识到了新西兰的美丽，并开始考虑进行风景保护。

从19世纪90年代开始，旅游活动持续增加。同时，新西兰议会中 也出现了一些具有保护意识的人，他们认为很多建设是一种不必要的破坏。1888年，但尼丁(Dunedin)和郊区储备保护协会(the Dunedin and Suburban Reserves Conservation Society)建立，今天称为Dunedin Amenities Society，它是新西兰最早的保护组织①。他们开始组织野营 活动，建立公园和保护区，早期通过植树活动，建立了环城的绿环(Town Belt)。在保护理念上，倡导做自然的“忠实的看门人”(watchdog)。 相似的组织后来在基督城、旺格努伊等地相继出现，他们更关注于 保护区(reserve)的建立。 1901年，新西兰的“旅游和疗养地事务 部”(Department of Tourist and Health Resorts)成立，是世界上同类 机构中最早出现的一个[3]。

《风景保护法案》(Scenery Preservation Act)颁布于1903年，该 法案用于确保对已经存在的保护区(reserves)的保护，并允许皇室(the Crown)建立新的保护地。这部法案的颁布意味着人们对待自然的态度不 仅是经济利益层面上的，而且包括了对风景、科学、历史、自然价值的探 求，以及值得为后代进行保护等一些观念。早期的一些保护地多建立于毛 利人拥有的土地上，也引起了一些不满情绪[4]。

1.2 森林采伐与资源保护

从19世纪中期开始，为了清理出土地用于建农场和定居，新西兰的 森林被不断砍伐。到了20世纪50年代，只有少数天然林保留了下来。 砍伐森林带来了水土流失和洪水频发。一些地方开始恢复生态环境，植 树造林。从1923年开始，本地鸟类保护协会(Native Bird Protection Society，后来更名为“新西兰皇家森林和鸟类协会”，Royal Forest and Bird Society of New Zealand)，一直致力于保护，特别是与森林相 关的保护问题。新西兰作为岛屿国家，面临着外来物种的威胁，本地鸟类 是在保护领域最先引起关注的问题。

1971年10月，政府白皮书指出，南岛低地山毛榉林正面临大规模砍 伐，其目的是为多个纸浆厂提供原料。被砍伐的区域一半已经被外来的辐 射松(Pinus radiata)占据，另外一半则被有选择地种植为桉树林。

对于森林价值的争论长期存在，一部分人认为森林应该用于开采并提 供木材，一部分人认为森林应该保护下来留给下一代。而保护和开采这2 个职能，恰恰都在当时的林业局(New Zealand Forest Service)中。英 国保护主义者格雷厄姆·塞尔(Graham Searle)质疑了森林具有多种功能 的观点，认为在这种观点下，森林通常都被砍伐。塞尔是首先提出森林应 该被保护起来以实现其生态价值的人之一，并且提出，这种生态价值应当 优于其经济价值而被优先考虑。在1975—1985年，针对低地原始森林的 砍伐出现了几次重要的抗议活动。2处低地国家公园分别于1986和1987年建立，分别是Whanganui和Paparoa[5-6]。

1.3 环保运动与整体保护

20世纪60年代中期开始，新西兰经济和政治经历了变革，年轻人的 反越战抗议、跳羚橄榄球之旅、妇女解放运动、反核运动和环境行动主 义，都是这一时期的标志性事件。“二战”后，新西兰一直面临经济发展 的压力，尤其是修建水坝、道路等城市基础设施的建设需求尤为迫切。 “环境破坏，曾一度被视为发展的必然结果”，但从20世纪60年代起， 更多的家庭开始旅行度假，他们对山水的情感增强了。人们对于树木砍 伐、矿藏开发，以及猖獗发展的担忧逐渐增加。

1960年，J. T. Salmon的著作《遗产的破坏：新西兰风景保护的危机》 (Heritage destroyed: the crisis in scenery preservation in New Zealand)颇具 影响力，引起了公众对于大规模工程导致风景变化的关注[4]。可能是考虑了这 种民众意愿的变化，国家党在其竞选宣言中提到了“保护”(conservation)。 大选之后，国家党于1962年成立了自然保护委员会(Nature Conservation Council)②。接下来的10年里，他们为开发决策提供了一些视角不同的咨询。 从20世纪60年代开始，历届政府都批准了当时一家“英国—澳大 利亚”联合企业的协议，旨在从“峡湾国家公园”(Fiordland National Park)的玛纳普里湖(Lake Manapouri)向一座炼铝厂提供廉价电力，要 求将湖面提高30m，这将淹没湖里的大多数岛屿，并破坏邻近的蒂阿瑙 湖(Lake Te Anau)。主题为“拯救玛纳普里”的抗议活动于1969年10 月从因弗卡吉尔(Invercargill)开始，并迅速席卷整个新西兰。1970年， 由“皇家森林和鸟类保护协会”组织的一份请愿书，明确提出了一系列关 键问题：保护还是发展，国内还是国外资金，跨国公司对主权的威胁，国 家的角色，支持新西兰文化的价值标准等。这一请愿书得到了多达26万 人的签名[3]。工党在1972年的竞选宣言中承诺“不会提高玛纳普里湖的 水平面”而一举当选。“拯救玛纳普里”运动持续了十余年，是新西兰第一个因为环境理由反对发展计划的案例，标志着公众的关注焦点从拓殖土地向保护自然资源的转变，显示了公众舆论的力量[4]，被视为新西兰历史上第一次环境运动的胜利[7]。由此而产生的湖泊管理的导则,涉及了 地质地貌和生态学研究等多个领域,导则也在1981、1987年的立法中得到保护，直至最终写进1991年颁布实施的《资源管理法案》(Resource Management Act 1991)[8]。

1.4 保护地的几个管理部门及其职责

1984年以前，自然保护的职能分散在新西兰的许多政府部门中， 其中土地部(Department of Lands and Survey)和林业部(Forest Service)掌握着最多的保护地资源。林业局成立于1919年，成立时的 名称为State Forest Service。1949年更名为New Zealand Forest Service，同年，《森林法》(Forest Act of 1949)颁布实施。林业局负 责管理国有林地，主要职能包括3个方面：森林保护、森林的游憩利用、 森林采伐等生产功能。土地部成立于1876年，成立时的名称为测绘与土 地信息部(Department of Survey and Land Information)，最初的职能相当广泛，包括全国的土地调查、健康和旅游度假地、移民和皇室的土地 和道路的管理等，林业和农业相关的职能于1886年加入。后来很多职能 又被逐步分化出去。在林业部和土地部之间有着长时间的竞争。林业部门 掌握着大量的林地，他们反对将任何以后可能开采的森林纳入国家公园。 Tararua森林公园就因这样的原因于1954年被建立为森林公园而非国家公园。

国家公园委员会National Park Board)建立于20世纪20年代，最 初的主要职能是管理汤加里罗和埃歌蒙特国家公园(Egmont National Park)。当时设有园警(ranger)，但数量有限，设置园警的法律依据是 1892年的《土地法》(Land Act 1892)，园警由委员会任命。

国家公园的保护管理在法律和行政上，一直没有一个统一的规定， 都是根据各种法律、在各个部门下管辖。20世纪40年代，像森林和鸟类 协会、全国登山俱乐部等组织一直在呼吁中央政府建立统一管理机制[9]。 各方面的努力最终导致了1952年《国家公园法》的出台，当时有5个国 家公园，共有8名园警。新的法律要求建立国家公园局(National Parks Authority)和园警局(Ranger Service)。国家公园委员会与土地部门联合 管理每个个体国家公园，而日常管理则由园警局负责。《国家公园法》还 强调了对本地动植物的保护，并提出了对外来物种的控制问题。

1958年，Ray Cleland成为Arthur’s Pass国家公园的第一位园警， 也被任命为该国家公园的最高管理者。他开始筹划一些“标准化”事宜， 如统一制服、徽章等。到1961年的时候，已经有22名经过培训的园警在 工作，大大提升了国家公园的声誉，也加强了对国家公园的管理。1965 年，国家公园园警协会成立(National Park Rangers’ Association)，成 为为园警们提供培训的地方，这一机构在当时获得了很高声望。当时园警 的工作内容相当广泛，几乎包括了科研、保护、旅游、狩猎管理、建设等 全部内容。到1975年，这一机构还负责为尼泊尔和秘鲁提供培训[10]。

新西兰的保护地长期处于分而治之的格局之下，林业部、土地部都对 保护地负有一定的保护责任，同时也兼有开发的责任(包括林业资源和土 地资源的开发)。有很多非政府组织始终致力于保护。这种同一部门的混 合目标，使得每一个部门都负担沉重[11]，并且没有一种连贯的、清晰的途径专注于生物多样性的保护。

2 新西兰保护部的成立

2.1 保护部成立的背景

1984年7月就职的第四届工党政府，被认为是“新西兰历史上大概最 激进的政府”，也是“教养程度最高”的一届政府，其中，律师占据了支 配地位[3]。这届政府的许多举措都被认为是“综合性的改革方案”[3]，也 因为改革进行的迅速而广泛，一系列改革措施被认为是“闪电战”。资源管理也在其政府改革之列。

第四届工党政府当时的执政基础是他们必须面对上届政府(马尓登政 府，1975—1984年)留下的“马尓登主义”(Muldoonism)局面。在上届 政府任职内的几项重要举措是一系列旨在减少对进口能源依赖的“Think Big”计划(“好高骛远”计划)，如建立甲醇和氨—尿素厂、合成染料 厂，扩大国家炼油厂一级新西兰钢铁厂，以及一项迅速得以实施的水电计 划，其中包括1988年竣工的克莱德大坝(the Clyde Dam)。马尔登政府 的一系列举措，受到众多反对，被视为殖民主义体制的延续。

另外几个方面也值得关注。其一，从20世纪60年代起，人口的恢复 与城市化激起了有关毛利人在现代社会中的地位问题的争论[3]。这是新西 兰各部门的改革中充分重视毛利人权益的十分重要的社会背景。其二，新 西兰一院制的政治制度是相对简单的：没有上院，便不存在议会对行政权 力的制约；简单多数的投票制度保证了内阁对立法机关的控制[3]。这些都 是迅速改革和立法得以在短时间内实现的制度基础。

另外，之前的环保运动的成功也在民众和舆论层面为环境保护打下了 坚实的基础。

2.2 保护部成立时期的政府机构改革

1984—1987年的一系列有关资源管理的政府机构改革包括以下内容。

2.2.1 环境部门的改革

1986年成立了环境部(Ministry for the Environment)，是在1986 年《环境法》的要求下建立的。主要职能是为政府提供环境方面的法案、 政策、标准和导则。环境部对新西兰的生物多样性管理负有重要责任， 1988年开始，应对气候变化也是其职能之一。环境部作为一个政策咨询 的部门，处理宏观的环境问题和土地利用规划的相关问题[11]。

1986年的另一项重大改革是建立了议会环境专员制度 (Parliamentary Commissioner for the Environment)。新西兰在1972 年就已经建立了环境专员制度(Commission for Environment)，当时 是政府的行政部门之一，主要职能是提供环境相关的政策建议。1986年 的改革，一方面强化了其监督职能，另一方面是让其脱离了政府行政部 门，而成为向议会负责的独立机构。议会环境专员制度的独立性和对环境 问题的监督职能，都被写进了1986年的环境法案。随后，资源管理法案 (Resource Management Act 1991)于1991年颁布实施，统一了过去所有与土地利用相关的法律，形成了“可持续管理”的最终目标。在这部法 案中也明确了在未来的发展规划中，必须考虑保护问题①。

2.2.2 保护部成立

1987年4月1日，保护部由副总理戴维·朗伊(David Lange)在惠灵顿 签署成立，当时拥有1 111名永久员工和718名临时员工[11]。第一任部长是 Russell Marshall，员工主要来自两大部门：林业局、土地部，其他部门包 括野生动物管理局，新西兰历史地信托的考古部门，还有国际事务部门等。

2.2.3 林业与土地部门改革

1987年成立保护部时，将林业局解散。原林业局中保护和环境 方面的事务纳入保护部，将森林生产方面的事务纳入“新西兰林业公 司”(New Zealand Forest Corporation)，林业政策、生物安全，以及 租赁毛利人林地等方面的事务后来最终纳入新西兰主要产业部(Ministry of Primary Industries，MPI)。

相关的土地部门的调整共有3次，成立于1876年的土地与测量部(Department of Land and Survey)起初拥有众多职能，于1987年进行 了改革，除了将保护职能纳入保护部外，其部门名称变更为土地调查与 信息部(Department of Survey and Land Information)，主要职能包括 土地调查，土地发展，地图、地契管理、皇室土地管理等工作，该部门 原来的商业活动，如购买土地等，由名为Terralink NZ Ltd的国有企业承 担。在1987年前后保护部成立的过程中，土地部被要求提供民事和军事 地图，以及土地相关信息方面的服务。到1996年，土地部门进一步进行 调整，名称变更为新西兰土地信息(部)(Land Information New Zealand, LINZ)，是与土地相关的政策制定的部门，主要负责土地所有权、大地 测量和地籍测量系统、地形信息、水文信息，以及皇室土地管理等工 作。而原来负责土地买卖的国有企业，变成了现在的私有企业Terralink International①。

野生动物管理局，全部纳入保护部，目前已没有这个部门。该部门原 来拥有相当数量的科研人员，也同时纳入保护部。

上述改革措施也意味着，所有部门拥有的具有保护功能的土地，都纳入保护部管理。

3 20世纪90年代的进一步改革

20世纪90年代的改革内容可以概括为4个方面：保护部内部的机构 层级由4级减少到3级；建立了统一的财务制度；扩大了保护部的管理范 围；完善了监督机制。

3.1 简化机构层级

在1989年进行的一次机构调整中，把区域(region)和小区(district)的 两级结构简化为保护区域(conservancy)一级结构，全国共设14个保护区 域，同时因为机构的简化而解雇了188人[11]。2014年新西兰保护部正在 进行新一轮的改革，其机构层级又有所变化。

3.2 改革财务制度

保护部成立之后面临的首要问题是资金短缺。在成立保护部之前，保 护职能所获得的经费在各个部门中就极为有限，在成立保护部之后，从各 个部门分给保护部的经费更是少得可怜，大概削减了成立保护部之前用于 保护经费的35%[12]。过去曾经有一些非正常渠道获得的资金，例如野生 动物局原来隶属于内务部，每年能从内务部获得部分支持而用于湿地的保 护，在保护部成立之后这一部分资助也随之停止[13]。

保护部的第一年预算，约合2007年的一亿八千万新元，当年超支 3.1%，(约570万新元)，这其中没有包括国家公园特许经营费和狩猎收 费。保护资金的缺乏导致了部分裁员，“园警局”的解散②，也部分源于资 金的缺乏。在资金紧张的情况下，因为没有中央的财政预算，保护部下设 的8个区域(region)，及其下设的共计34个小区(district)都是相对自治的。

1990年开始，资金制度改革对保护部意义重大。保护部建立了相对 独立的财务系统，并获得了高额的财政拨款(到2013年，保护部预算的 88%来自中央财政)[14]，结束了保护部下设的各区域部门财务独立、相对自治的历史。保护部对各保护地的实际控制得到了显著增强。 自然遗产基金(Nature Heritage Fund)也于1990年设立，私人土地拥有者可用申请基金的方式将自己的土地纳入保护部的保护管理范畴。自然遗 产基金建立的目的是填补新西兰保护地的空缺，对私人土地的收购会经过一 定的评估，重点考虑现有保护地在生态系统方面的代表性不足问题[15]。

3.3 扩大管理范围

管理范围的扩大表现在2个方面：一是保护类型的增加；二是保护地 面积的增大。

在保护类型方面， 1991 年颁布的《资源管理法》( Resource Management Act)，加强了保护部的保护职能，把原来属于农业和渔业 部门、交通部门管理的海岸，划归保护部，保护部成为新西兰海岸管理的 领导。1990年，汤加里罗国家公园成功申请列入《世界遗产名录》，成 为新西兰第一个世界自然与文化双遗产。这一遗产的成功申报，有效地扩 大了新西兰保护地的国际影响。由此，新西兰世界遗产的保护管理责任也属于保护部。

在保护地面积方面，其一是上述自然遗产基金的设立，让一些存在 很高价值的私人土地能够通过购买的方式收规保护部管理，到2007年， 已经开展了700个项目，约95 910.5hm2(23.7万英亩)的土地和淡水水 域生态系统纳入了保护部，耗资8 000万美元；其二是毛利人的保护组 织Nga Whenua Rahui于1991年成立，也提供了资金方面的支持， 用于鼓励捐赠毛利人的土地成为保护类用地[15]。其三，政府从1992年 开始审议南岛东部带有租约的乡村土地，带有租约的353块土地覆盖了 约971 245.5hm2(240万英亩)的土地，约占新西兰国土面积的9%。到 2005年，66份租约被审议，53 216.2hm2(13.15万英亩)的土地被纳入 保护范畴，它们之前都不是任何形式的保护地。

3.4 完善监督机制

1990年6月3日，时任保护部部长的Hon Philip Woollaston宣布成 立保护局(Conservation Authority)，之前的国家公园局被替代。保护 局的主要职能是向保护部长提出建议，尤为重要的是对保护管理战略和 国家公园管理规划进行审批。保护局的13个席位被分配给与保护地管理 相关的不同的政府机构和民间组织，以及公众推举的人选[2]。同年，国 家公园委员会(National Park Boards)取消，代之以地方的保护委员会 (Conservation Boards)更加明确了其作为一个独立机构的监督和咨询职 责。这2个委员会的建立，都被写进了这一时期修订的《保护法》和《国 家公园法》，成为新西兰保护部强有力的监督机制的有效组成部分③。

4 新西兰保护部成立与改革的特点

4.1 保护部的成立意味着保护观念的革新

1987年保护部的成立，不仅仅是一次机构改革，它意味着保护观念的革新。

首先体现为政府保护意识的提高。将之前分散在各个部门的保护职能统一纳入保护，保护部的成立意味着一方面给与原来在各部门处于“弱 势”地位的职能以更多的重视，另一方面，将之前往往是一些保护主义 者、环保主义者、非政府组织最为关注的事情纳入政府行政范畴。这对于 保护而言，无疑具有更高的效力和可行性。尽管其机构建立初期面临着资 金短缺、人员结构有待调整等种种限制，但成立保护的行为表明了新西兰 政府对新西兰的自然和文化遗产、生态环境保护的高度重视。

其次，新西兰自然保护的历史经历了由风景保护到资源保护，到整体 保护的过程。在风景保护时期，人们对自然风景的关注源于游憩活动的兴 起，保护意识的出现源于部分画家、作家和毛利人的感性认识；在资源保 护的阶段，自然被看作土地、林地、水体等各类资源，划分在各个部门， 进行了分门别类的保护和相应的资源开发。到整体保护阶段，意味着保护 思想的日臻成熟，保护对象的不断拓展和完善。保护部正是这种相对成熟 的保护思想在20世纪末的集中体现和在法律、政策方面的贯彻。

4.2 保护部的行政级别高、事权完整，并受法律保护

通过相关的机构改革，保护部获得了很高的行政级别，目前保护部部 长是新西兰的20位内阁部长之一，与环境、能源、商务、经济发展、财 政等部门的地位类似。较高的行政级别体现了国家对保护的充分重视和资 源配置方面的充分考虑。

同时，保护部拥有占全国面积1/3的土地，以及大面积的海域，并对 这些土地和海域及其相关的资源享有完整的事权，包括所有权、规划权、 执法权等。保护部的职责和权利都被写进了1987年的《保护法》和1980 年的《国家公园法》，从而确立了保护部的法定地位。

4.3 保护部的成立是多方推动的结果

保护部的成立是多方推动的结果。首先，新西兰的自然风景很早就得 到了认识，随着游憩事业的发展而逐渐得到关注。较大规模的破坏以及非 政府组织的呼吁，唤起了新西兰民众的环保意识，环保运动的兴起为政府 机构改革在民众认识方面做了充分铺垫；其次，1984年新西兰工党政府 的全面深化改革的态度和决心，促成了一系列的改革措施和立法，这样的 政治环境使保护部的成立顺理成章；再者，新西兰土著力量在近百年的历 史中一直在自然与文化保护方面发挥着积极作用，尤其是20世纪80年代 以来，他们在促进国家层面保护意识形成的同时，也重新获得了毛利人文 化价值在国家层面的重新认识和肯定。最后，新西兰的各类环保组织，在 保护部相关的制度改革中发挥了重要作用。他们不仅唤起了民众的环保意 识，也在议会和各部门之中形成了一股有力的斡旋力量。

4.4 科学工作者和科研职能

在保护部的成立与改革过程中，科学工作者和科研职能占据了很大比 重。在机构重组的过程中，涉及各部门所掌握的保护相关的科研人员，保 护部建立时，均将其纳入；20世纪90年代初，保护部的进一步改革使得 其保护的领域不断扩充，保护范围不断扩大，这些都源于科研人员所进行 的对新西兰保护地体系的空缺分析和对新西兰国土范围内生态系统类型的 划分研究；在保护部的职能设置中，已经明确提出了保护部在新西兰保护 领域的科研方面具有领导职责。

 

参考文献：

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作者简介：

赵智聪/1982年生/女/博士/清华大学在站博士后/ 研究方向为风景园林遗产保护(北京 100084)