美国国家公园管理规划的公众参与制度

张振威 / ZHANG Zhen-wei  杨 锐 / YANG Rui

摘要：在管理规划过程引入公众参与是美国国家公园管理局积极履行“公民共建”理念的职能体现，它为规划编制者建立了一套明晰、精准、具体的公众参与技术标准，并提供全方位运作的机制保障。介绍作为外部条件的由《信息自由法》和《电子信息自由法修正案》所确立的美国联邦政府信息公开制度，以及《国家环境政策法》对规划环评公众参与的强制要 求；总结了美国国家公园管理规划公众参与的关键硬件设施，制度设计的目标、原则、形式、实施与运作机制，对作为核心 工具的 “4部法”技术规程进行系统化的阐释与解读。

关 键 词：风景园林；美国国家公园；管理规划；公众参与；4部法

Abstract: The integration of public involvement within the process of American National Park management planning is National Park Service’s responsibility of performing its “civic engagement” doctrine. NPS has established a series of clear, precise and complicated technical standards for the planners and provided a full range of mechanisms to insure their implement. This paper reveals the national information disclosure system regulated by Freedom of Information Act for the United States and Electronic Freedom of Information Act Amendments as legal basis, and the requirements from NEPA, meanwhile demonstrates the key information infrastructure built by NPS, and goals, principles, forms, implementation and operation of public involvement, as well as the key tool as “4-parts model”.

Key words: landscape architecture; American national park; management plan; public involvement; 4-parts model

20世纪60年代以来，“参与”成了一个流行的政治术语。环境领域公众参与制度的建立源于环境危机时代民众对政府环境行政的不信任进而提出参政议政、加强政府环境责任的广泛诉求。公众参与体现了现代民主理论中社会与国家的分权——制衡原则。美国1969年《国家环境政策法》(以下简称NEPA)及其实施条例创设了环境影响评价制度中的公众参与机制。国际上，“1978年联合国环境规划署在其环境影响评价基本程序中明确提出了公众参与这个概念”[1]。1998年《奥胡斯公约》1精辟地将环境民主归结为知情权、公众参与及司法救济3项。

在此3项中，公众参与是实现环境民主的主要途径，发挥公众参政议政、民主监督、行政监管的功能。同时，公众参与机制的保障与救济面临着更大挑战——不同事务或领域的公众参与取决于具体行政机构的制度设计，具有典型的复杂性、多样性和不确定性。公众参与是环境民主制度的重点与难点。

保护地的管理规划是落实法定管理目标与原则、规制日常管理的主要制度工具，规划的公众参与也关乎保护地资源保护、民主监督、社区和谐、社会稳定等方方面面。美国国家公园的先进经验值得借鉴——国家公园管理局(以下简称NPS)为规划编制者建立了一套明晰、精准、具体的公众参与机制，强调操控技术与过程导向。政府技术导引之详尽，以及对编制人员能力和水平要求之高，均具有代表性。

1 政府信息公开的法定义务

1966年美国《信息自由法》（Freedom of Information Act for the United States，又译《情报自由法》）规定了民众在获得行政情报方面的权利和行政机关公开行政情报方面的义务，该法实现了政府信息公开的决定权由政府机构向国会和法院的转移，实质性保障了公众对政府信息获取的权利。在公开的内容上，联邦政府的记录和档案原则上向所有人开放，除非这些记录和档案属于《信息自由法》列举的9类免于公开的政府情报[2]。公民可以根据《信息自由法》向联邦的行政部门、军事部门、联邦政府法人、受联邦政府管理的法人或者政府行政部门的其他机关如总统的行政办公厅等，以及任何独立制订规章的联邦政府机构提出查阅、索取复制件的申请。1996年颁布的《电子信息自由法修正案》（ElectronicFreedomofInformationActAmendments），其目的在于改善公众获取信息的途径，并要求政府机构提供信息须遵守一定时限。上述2部法律奠定了政府信息公开及信息电子化的宏观背景，包括NPS在内的联邦机构皆需满足对行政行为信息公开的一般性规定。

2 NEPA对环评公众参与的强制要求

除了上述行政信息公开的一般规定，与规划公众参与相关的专项法定义务主要体现在NEPA所要求的规划环评制度中，要求联邦政府在任何行动或导致这些行动的决策之前全面考虑其环境影响，重大的联邦行动包括官方政策、正式规划、项目和特定工程。国家公园管理局认为管理规划编制中的决策会影响土地与资源利用，从而“触发”NEPA[3]。因此，管理规划必须满足NEPA对公众参与的要求。

在知情权方面，联邦机关应在环境影响评价过程中在《联邦公报》(FederalRegister)上发布若干公告。对于公园管理局来讲，规划环评应发布的公告包括：范围界定公告(scoping)、初步决定公告(PA)、意思通告(NOI)、EIS草案公开公告(NOA)、EIS决案公开公告(NOA)及批准决议(ROD)等。

在公众参与方面，NEPA规定公众至少可参与范围界定、环评草案和环评决案3个阶段(表1)。

1)范围界定阶段。组织方通过内部会议和外部会议建立工作组，分析法律和可用信息，确定与提议行动相关的、应当予以强调的议题并区分出一般议题和重大议题。外部会议将邀请更多的民众，旨在听取公众对议题内容和类别的判断，“帮助主管部门能够将大部分注意力集中在真正重大的问题上，将不要的问题排除在详细研究的范围之外，缩小环境影响报告书的范围”[4]。议题最终由行政机关决定。

2)EIS草案阶段1。行政机关根据需求及公众意见编制草案，提出多个备选方案，明确各方案的影响。公众在草案公布后45天或更长的时间内，针对环评草案提出明确的或原则性意见，并择优选取，邮寄给相关机构或在听证会上作口头或书面陈述。编制方将在环评决案中以附件的形式回答公众的问题，但鉴于评议数量往往以千计，则首先要回复以NGO(编者注：不属于政府的独立组织)为代表的利益相关者的意见，最终将民众议题归类，选取代表性观点进行回复。

3)EIS决案阶段。决案是在公众对草案的意见基础上修改、补充与完善的，可采用5种方式进行修改：修改原有方案、制定新方案、补充分析、补充事实、解释不采纳原因。如果公众仍对决案不满，可在90天内向主管领导提出复议，后者必须回复或修改决案。

3 国家公园管理规划公众参与制度设计

NPS通过社会科学家的努力建构了一套更为系统、复杂的公众参与技术路线，以此落实和深化议会的“公众参与”政治哲学。NPS秉承“保护国家遗产需要管理局与美国全社会通力协作”[5]之理念，将“公民共建”(civicengagement)原则贯穿于国家公园的运作、立项、规划、决策环节[5]。《2006国家公园局管理政策》及其附件D2、第75A局长令《公民共建与公众参与》[6]等文件对公众参与的目标、授权、框架、定义、政策与标准、职能与义务、评估与审计作了全面的注解与技术规定。此公共参与制度远远超过了联邦法律在满足公众知情权和公众参与方面的基本要求，精细的操控体系在微观弥补了公众参与规范的空白。

3.1 NPS信息交互平台

NPS在2005年建成了最主要的信息基础设施——“规划、环境和公众评议”(PEPC)网。PEPC旨在实现管理局对所有规划项目的管理、内外交流和数据统筹，包含内网和外网2个通道，以内网为主。所有的规划都必须将PEPC作为与公众沟通的网络工具，它集信息公开与收集、反馈为一身。所有与公园管理规划和《国家环境政策法》(NEPA)要求的相关文档，都会放在PEPC上。规划编制人员须接受培训并通过该内部局域网来管理规划项目的全过程，包括了解规划的主要事件，张贴待审查的对外公开及对内传阅文件，收集、分析并回复内外部的评论，开展团队合作与沟通，访问国家公园系统所有级别和地区的规划信息。公众可以访问PEPC的外网版本，该版本公布项目概况，NEPA进程(如范围界定公告、公众会议和评论周期)，规划和NEPA的文档(如管理规划、专项规划、EA、EIS等)。外网为公众评议设定了便捷的方式——在网页上直接留言评论。管理局同样接受纸质评论，由工作人员扫描录入。

3.2 公众参与的目标、原则与模式

公众参与制度旨在加强管理局与普通民众的沟通，它与规划进程紧密相连，具体实施计划由规划编制人员制定。公众参与力求实现以下目标：1)告知、教育公众国家公园管理规划及环境影响评价/估的需要，以及涉及的主要议题；2)为公众提供参与公园规划和国家环境政策进程的机会和具有实效性的方法、途径；3)加强、巩固国家公园与利益相关者的关系。

制度设计也应遵循以下原则：1)时效原则——为公众了解与反馈信息留足时间；2)合理原则——在满足公众参与目标前提下，公众意愿最强、时间和金钱消耗最少；3)公平原则——程序合理、提议人的意见被考量并合理理解；4)开放性原则——每个有意参与的人都有途径，及时准确获得想要的信息；5)及早沟通原则——规划方应尽早开始与公众沟通，并保持持续沟通；6)结果明确原则——准确总结公众意见并告知对决策的影响[5]。

3.3 参与主体及形式

国家公园规划组成员一般由指定的公园职员、区域办公室或丹佛中心的专业规划师和私人顾问组成[5]。

“公众”的界定非常宽泛，包括“任何对国家公园及项目感兴趣或有相关知识的个人、组织和实体”，但须根据经验事实从可操作性角度聚类为若干目标群体，如对公园感兴趣的议会代表、地方、州、区域的民选官员、各级政府、私营部门(土地所有权人、工业农业组织、旅游协会等)、公园游憩群体、环保组织、旅游、商务及贸易群体、对公共政策感兴趣的市民群体、区域内有科研意向的高校等。另一个重要的概念是利益相关者，即“在国家公园资源与价值决策中存有利害关系或者很强的经济、法律等利益的个体、团体或实体”[5]，如特许经营者、游憩团体、持有采伐许可证等。利益相关者往往存在与国家公园相关的明确法定权利或义务，参与的深度、层次有别于普通公众。在规划环评过程中，“特别强调听取可能受到决策影响的利益相关者的意见”[7]。此外，不同主体依社会职权的参与深度也不同(表2)。

公众参与途径与形式分为3类。1)政府信息公开：简报、研讨会(workshop)、展览、解说项目、新闻专题、信息库建设、技术报告邮件、新闻发布会、通讯、新闻稿、宣传资料发放、公益广告、向特定群体演示文稿、互联网；2)公众信息反馈：兴趣群体会议、电子邮件回执、民意调查、问卷；3)互动交流：咨询小组、热线、访谈、开放日、公开会议、研讨会。但是这些参与形式产生的效力也不同，弗斯和福斯特在其影响决策模型中将影响效力归纳为3种结果[8](表3)。

3.4 公众参与的实施与运作

美国国家公园管理规划由公园管理者编制，由区域办公室和丹佛中心负责审查，最终提交国家公园管理局签署发布。在公众参与运作机制上，具体的公众参与战略与实施计划由规划编制人员自主制定，由管理局统筹事前的目标、原则、规则与技术导则，各部门在公众参与过程中提供技术支持、人员培训、科研指导、基础设施建设，并在战略与计划修正、公众沟通与反馈，以及事后评估等方面进行协作(图1)。职能明确的多主体构成机制既保障了编制技术的自主性，又有利于各职能团体间的相互沟通、合作、制衡与监督。管理局通过掌控原则与要求，为公众参与战略、实施计划框定边界。

3.5 如何让公众参与——“4部法”技术规程

NPS在2009年发布的《规划手册》中明确将规划过程分为8个阶段。规定其中5个关键阶段需要引入公众参与战略，根据每个阶段涉及的内容和议题制定参与计划，确定参与目的、主体、信息交换与活动。

因公众参与操作的复杂性，管理局建议以“4部法”作为制定公共参与计划的简化框架，即将公众参与体系分为4部分内容。第1部分为“目标、议题、公众与利益相关者、特殊环境”，是对整个规划过程的一次性整体梳理——即明确公众参与战略的目标，详细列出议题清单和对每个议题的争议度，列出参与者清单(每个议题的参与者不同)，识别特殊环境(如文化、政治敏感议题)。第1部分可谓是第2、3、4部分的总体纲要。第2、3、4部分分别为规划阶段、公众信息交换、公众参与活动的工具方法，如上3部针对5个规划阶段(II-VI)分别提供了不同的规程与内容。公众互动的主要阶段集中在第II、III、IV阶段，公众享有知情权、表见权、异议权、申辩权、有限决策权，第V、VI阶段以信息披露为主，公众享有知情权(表1)。

在第II阶段，公众参与主要体现为规划议题框定与利益相关者选择，“4部法”为选哪些人、如何选人、如何沟通提供原则和方法，此阶段的公众参与体现出开放性与目标导向性的融合。第III阶段的公众参与转向对分区及规划愿景的建构、分析、判断与决策，此阶段是听取公众意见的最主要阶段，“4部法”主要规定了公众参与的内容及途径。第IV阶段将依据收集的公众意见生成管理规划和EIS/EA草案，公众参与表现为参与决策及草案接受公众提问或异议。第V、VI阶段将对规划和EIS/EA草案进行修改并形成决案报批，相关利益者可参与决策，普通公众有知情权。

“4部法”为规划编制小组如何制定、开展公众参与计划提供了较为清晰的操作规程，同时，又具有工具箱功能。规划阶段连接紧密、环环相扣，“部”的要点明确，目的、手段、途径清晰且考量周全。

4 结语

保护地管理规划的公众参与发挥着民主监督、民主决策、利益衡平与再分配的作用。美国的国家信息公开制度与强调操控技术、过程导向的国家公园规划公众参与制度具有很好的示范效应和借鉴意义。保护地规划公众参与制度的构建有赖于3个层面的协同共进：国家民主化进程的顶层设计，由法律确立的宏观的、针对普遍行政过程的信息公开和公众参与制度，以及中微观的针对特殊事项的行政机关政策与技术规程。中国保护地规划的公众参与制度尚处于起步阶段，有必要尽快发展、完善，以期实现保护地管理的法治化与民主化。

 

参考文献:

[1] 李天威,李新民,王暖春,等.环境影响评价中公 众参与机制和方法探讨[J].环境科学研究,1999(2): 39-42.

[2] 宋小卫.美国《情报自由法》的立法历程[J].新闻与 传播研究,1994(2):80-87.

[3] National Park Service. General Management Planning Dynamic Sourcebook[R]. version2.2, 2009.

[4] 李艳芳.公众参与环境影响评价制度研究[M].北 京:中国人民大学出版社,2004:185-186.

[5] National Park Service. General Management Planning Dynamic Sourcebook[R]. version 2.0, 2008.

[6] National Park Service. Director’s Order #75a: Civic Engagement and Public Involvement[EB/OL]. [2014- 01-20]. http://www.nps.gov/policy/DOrders/75A. htm.

[7] 王欣歆,吴承照.美国国家公园总体管理规划译介 [J].中国园林,2014(6):120-124.

[8] Force J E, Foster D J. Public Involvement in National Park Service Land Management Issue[J]. NPS Social Science Research View, 2002(summer): 1-28.

作者简介:

张振威/1981年生/男/黑龙江人/清华大学风景园林学博士/清华大学环境、资源与能源法研究中心在站博士后/研究方向为风景园林法律与政策(北京 100084)

杨锐/1965年生/男/陕西西安人/清华大学建筑学院景观学系系主任，教授，博士生导师/本刊副主编 (北京 100084)