建设宜居的“理想城市”，开启广东幸福之门

专访广东省住房和城乡建设厅副厅长蔡瀛

Building a Livable Ideal City – Interview with CAI Ying, the Deputy Director-General of Housing and Urban-Rural Construction Department of Guangdong Province

《风景园林》：广东省委、省政府近期出台了哪些有关宜居城乡建设的政策文件？在目前形势下提出宜居城乡建设是基于什么背景？

蔡瀛：改革开放三十多年，广东省一方面经济高速发展并取得了丰硕成果，另一方面却日益为资源紧约束、空间品质普遍不高、城市病日渐突出等问题所困扰，突出表现在：城乡建设蔓延加剧，生态环境受到侵蚀；城郊大型居住楼盘、开发区等单一功能的用地单元不断涌现，通勤成本、城市能耗不断上升；现代主义理念下的大体量、高密度、高容积率的开发几乎主宰了城市风貌，城市传统的物质空间不断瓦解，传统文化和风貌日渐消失；小汽车的快速普及对步行环境造成巨大冲击，大尺度的机动交通网络取代了功能多样的道路系统，高速路、快速路大量建设而城市交通拥堵却日益严重；大型居住小区逐年增多，但模式单一、趋于封闭，造成居住环境的苍白贫乏，公共场所及交往平台缺乏，公共服务设施配套不足、获取不便，生活成本高企，等等。这些问题的出现和加剧，既不利于现代产业体系的建立和高端人才的集聚，制约着经济发展方式的转变，也不利于人民群众生活质量的提升和幸福感的增强，长此以往，城市不但不能为“加快转型升级、建设幸福广东”提供有效的载体和支撑，还将起到掣肘作用。

正是因为准确地把握到城市发展的症结所在，省委、省政府高瞻远瞩、审时度势地作出了建设宜居城市的战略部署，将其作为新时期推动科学发展的重大决策，以及加快推动我省工业化、城市化、现代化进程的战略选择。汪洋书记曾明确提出“要以建设宜居城市、宜居农村、宜居乡镇为龙头来改善民生”，做到“市市都有天堂，乡乡都有新村”，并多次对宜居城乡建设工作做出重要指示和批示。时任省长黄华华同志要求探索具有广东特色的宜居城乡建设新路子。朱小丹代省长、林木声副省长等省领导也多次对宜居城乡建设工作作出重要批示指示。省委十届三次全会和省委、省政府《关于争当实践科学发展观排头兵的决定》用专门的篇章提出了“打造宜居城乡,建设美好家园”的宏伟蓝图，明确了要“在全省建设一批生产发展、生活富裕、生态良好、文化繁荣、社会和谐、人民群众充满幸福感的宜居城市、宜居城镇和宜居村庄”的目标要求。为推动宜居城乡建设工作全面、深入开展，省委办公厅、省政府办公厅专门印发了《关于建设宜居城乡的实施意见》，明确了推进宜居城乡建设的指导思想、目标内容、具体措施和要求。2009年10月10日，省政府在中山市召开了全省建设宜居城乡工作现场会，黄华华、胡泽君、林木声等省领导出席了会议并作重要讲话。会议对全省宜居城乡创建工作和绩效考核工作进行了全面的动员，进一步明确了工作的总体要求和主要任务，有力地推动了全省宜居城乡创建活动的深入开展。为切实落实汪洋书记关于对全省宜居城乡创建活动进行考核排序的重要指示精神，省住建厅组织制定了《广东省创建宜居城乡工作绩效考核办法（试行）》、《广东省宜居城镇、宜居村庄、宜居社区考核指导指标（2009-2012）》和《广东省宜居环境范例奖申报和评审办法（试行）》等一系列文件。为推进宜居城乡建设而如此密集地出台指导文件，充分表明了这项工作的重要性、战略性和全局性。

《风景园林》：广东省住房和城乡建设厅就宜居城乡建设开展了哪些方面的工作？

蔡瀛：近年来，省住建厅根据省委、省政府关于推进宜居城乡建设的工作部署，开展了一系列工作，包括编制旨在提升大珠江三角洲地区整体宜居水平、生活质量的《粤港澳共建优质生活圈专项规划》；选取优质生活圈的精华区域、大珠三角的核心空间地区——环珠江口湾区，进行重点筹划、精细部署，编制《环珠江口宜居湾区建设重点行动计划》；选取提升区域生活、休闲、生态一体化的关键性资源，精心建造“以人为本，贴近群众，服务民生”的绿道网，打造我省贯彻落实科学发展观、建设生态文明和幸福广东的标志性工程；宏观着眼、细处着手，制订《广东省宜居城乡创建工程技术指引》，引导各级政府、相关部门解决好人民群众日常生活中常遇的问题，让人民生活更便利、更安全、更舒适。

特别是在绿道网建设方面，成效尤为明显。在省委、省政府的正确领导下，省住建厅牵头开展了珠三角绿道网建设工作，通过技术指导、检查督促、统一标识、建立制度、宣传发动等一系列工作，形成了领导重视、规划先行、省市联动、各界参与的工作格局以及非常的工作合力。至2010年底，以2372公里省立绿道全线贯通和18个城际交界面互联互通为标志，珠三角绿道网建设胜利实现了“一年基本建成”的任务目标。2011年春节前，汪洋书记到我厅视察工作时指出，广东省在珠三角绿道网建设上打了一个漂亮仗。目前，已投入使用的绿道网有效改善了珠三角生态环境，促进了宜居城乡建设，提升了人民生活品质，带动了经济发展和农民增收，提升了珠三角一体化发展水平，其生态、社会、经济、民生效益逐步凸显。

2011年是广东绿道网建设极为关键的一年。相比2010年，2011年绿道网建设的范围更广、内容更多、任务更重。按照“两年全部到位”的目标，珠三角各市加快配套完善省立绿道的各项设施，铺开城市绿道建设，并探索构建长效运营、管理机制；东西北地区积极开展绿道网规划，启动示范段建设，逐步构建“广东绿道网”。为此，2011年以来，珠三角各市进一步加大了工作力度，有力地推进了绿道网建设。目前，珠三角地区累计建成省立绿道驿站319个、标识18 258个、安全设施3 180个、环卫设施8 788个、停车场280个、自行车租赁点321个，并新增新增绿化2721公里，“全部到位”的目标已基本实现；建成城市绿道1 837公里，省立绿道-城市绿道网络已逐步形成。为了进一步扩大绿道网建设的影响力和感召力，1月，省住建厅联合省委宣传部开展了“青年记者绿道行”活动；3月，协助人民日报社《中国经济周刊》对广州、增城、东莞的绿道网建设进行了实地采访，并专访了林木声副省长；5月，配合省委宣传部开展了“中央媒体记者广东绿道行”活动；9月28日，组织制作的绿道电视公益广告片《绿道见》（时长15秒）在各大电视台滚动开播；11月16日，“广东省绿道网”网站正式开通；我处还配合南方日报社、省体育局开展了“十佳绿道旅游线路”品鉴和“健康共享，幸福广东”珠三角绿道骑行等活动。目前，广东绿道网已成为我省一道亮丽的风景线和一张对外交流的名片。

《风景园林》：您对宜居城乡的内涵有何理解？宜居城乡与汪洋书记提出的“理想城市”的关系是怎么样的？

蔡瀛：建设宜居城乡是一个科学的系统工程。概括地讲，宜居城乡是一个动态的综合性发展目标，融城乡发展的集约化、居住环境的生态化、管理服务的人性化等多重目标于一体，内涵非常丰富。从城乡建设发展的角度来理解，我认为宜居城乡主要有四个方面的特点和要求：一是可居。即城乡居民享有基本的生活居住空间和均等的公共空间资源，住有所居。这是建设宜居城乡的首要前提。二是逸居。即城乡居民享有优美的生态环境和清洁的生产生活环境，人与自然和谐共生。这是建设宜居城乡的重要基础。三是康居。即城乡居民享有良好的基础设施和完善的公共服务，生活舒适便利。这是建设宜居城乡的关键环节。四是安居。即城乡居民享有安定的社会秩序和文明的社会氛围，拥有足够的安全感、归属感和认同感，人人安居乐业、公平发展。这是建设宜居城乡的长久保障。由此可见，宜居城乡是城乡居民物质、精神、政治和文化生活不断丰富，城乡居民逐渐凝聚成为秩序良好、活力充足、参与度高的社会共同体，是经济发展、民生改善、社会和谐、生态良好的互动互促的良性循环体。建设宜居城乡是一个国家、一个地区城市化发展到一定阶段的必然要求，也是城乡建设发展的一种高级形态。当前，我省已进入科学发展和建设宜居城乡的新阶段。推进宜居城乡建设，既是顺应城市化发展的规律使然，是落实科学发展观的重要体现，也是化解“城市病”的根本出路。

在12月7日召开的全省提高城市化发展水平工作会议上，汪洋书记对建设“理想城市”进行了系统阐述：我们所追求的目标，就是要把人民的幸福作为城市发展的根本价值取向，积极探索符合广东实际的文明、宜居、承载力和可持续发展能力强的新型城市化道路，具体可以从八个方面衡量，就是经济可持续发展、景色优美怡人、交通安全便捷、生活舒适方便、文化气息浓厚、社会和谐稳定、公共服务健全、人文关怀备至。从汪洋书记的讲话中我们可以领悟到，建设“理想城市”，宜居是基础，也是关键所在。城市离不开人而存在。因此，理想的城市必须是一个人能够在其中安居乐业的城市，就是能够自由、便利地到公园运动、散步，能带孩子去美术馆、图书馆，还能搭乘公交去郊野游玩。在国际公认的人们最向往居住的城市，无一不是宜居的城市，如澳大利亚的墨尔本、加拿大的温哥华、美国的波特兰等，环境优美，秩序井然，街道活动丰富多彩，生活设施便利配套，绿色开敞空间赏心悦目，公共交通四通八达。节假日闲暇之时，人们乐意去博物馆、美术馆、展览馆、影剧院，丰富知识、欣赏艺术，喜欢去公园、郊野，享受大自然。当前，宜居城乡建设已经引起世界各国的高度关注，如何塑造高品质的公共空间和人居环境，无疑将成为理想城市建设的重要内容。

《风景园林》：您对宜居城乡考核指标如何解读？

蔡瀛：考核是我省推进宜居城乡建设的重要抓手。2009年8月4日，汪洋书记在谈及推进我省宜居城乡创建活动时，提出了对全省21个地级以上市创建宜居城乡工作绩效进行考核排序的工作设想。为此，省住建厅组织制定了《广东省创建宜居城乡工作绩效考核办法（试行）》、《广东省宜居城镇、宜居村庄、宜居社区考核指导指标（2009-2012）》和《广东省宜居环境范例奖申报和评审办法（试行）》等一系列文件，坚持“公开、公平、公正”的原则，正确评判各地创建宜居城乡的绩效，奖勤罚懒，从而在全省营造政府推动、部门协作、全民参与的创建氛围，将宜居城乡创建活动引向深入。其中，省开展考核工作的对象是21个地级以上市人民政府。为综合体现宜居城乡创建活动绩效，我们从三个方面设定考核内容，即城乡宜居现状及其改善情况、政府组织开展宜居城乡创建活动的工作情况和公众满意度测评。同时，为全面推动我省宜居城乡创建活动，采取达标考核的方式推进宜居城镇、宜居村庄和宜居社区创建活动，采取申报考核的方式推进宜居环境范例创建活动，并逐步纳入对21个地级以上市人民政府宜居城乡创建活动绩效考核的重要指标。关于考核工作的周期，拟设定为从2010年起每两年一次，目的是切实加强省对地方开展创建活动的统筹指导，通过结合宜居城乡创建活动的重点工作，省每两年公布一次动态的创建宜居城乡考核指标，督促和指导各地深入开展创建活动。目前，2010年试考核工作已经完成，计划在2012年结合对城市化工作绩效的考核，正式开展考核工作。

国内外有许多关于宜居城市的研究成果，评价宜居城市的标准也不尽相同，且尚未有一个各界广泛认可的可操作的标准。建设部委托中国城市科学研究会制订了《宜居城市评价标准》，内容十分丰富，但由于指标庞杂，领域宽泛，操作难度不小。为准确提出我省宜居城乡考核的各项指标，省住建厅在广州、珠海、梅州、河源、茂名、阳江、四会、增城等8个城市开展了居民问卷调查，初步识别城市居民最关心的宜居问题。一是绿地建设滞后于城市居民日益增长的休闲需求，前往绿地空间不便是我省各类城市的共性问题。城市公共绿地以成片的公园为主，街头休憩绿地较少，居住区绿地的开放性不够，居民日常休闲利用不方便；同时，大量快速交通干道既降低了绿地开敞空间的可达性，也阻隔了绿地之间的联系。绿地布局不合理。二是环境卫生不佳成为制约城市绿化、美化、艺术化的重要因素。城市内部河流水污染较为严重，收集污水的管网建设滞后，城市生活污水有效处理率较低，是我省大部分城市共有的问题。特大城市的交通量较大，交通噪音成为居民关注的热点问题，特别是城市交通性干道和高架路两侧的居住区，居民受到噪声影响尤其严重。中等城市集中收集和处理垃圾的普及程度不高，乱丢垃圾的现象较为严重；同时，规模偏低的垃圾收集站星罗棋布，易成为苍蝇、老鼠等的滋生地和脏、乱、差的卫生死角，对周围环境产生不良影响。三是公共服务的能力和水平难以满足宜居生活的要求。城市社区级文化设施（如街道内的文化活动中心、老年人活动中心等）普遍缺乏，且多借用城市设施与经营性娱乐场所。体育休闲设施配套不足，居民体育活动多集中在学校运动场及经营性体育活动场所（如俱乐部等）。城市公共服务设施大多按照常住人口配置，未考虑外来人口的需求；同时，公共服务设施主要集中于中心城区，城市边缘和新开发地区的设施建设滞后，导致公共服务设施的服务半径过大，利用不便。经济欠发达城市还存在医疗设施不足、设备较差、医生水平不高等问题，居民对本地医疗条件的满意度普遍比较低，多往发达城市就医，进一步增大了发达城市的医疗服务设施负担。四是交通出行不便大大降低了城市居民的舒适感。各类城市普遍存在停车设施不足的问题。特大城市建筑密度高，机动车流量大，缺乏停车设施；经济发展较快的中小城市私人汽车增长迅速，而停车空间建设滞后，路边随意停车问题严重。

在此基础上，省住建厅选择宜居指数主要从城乡的健康性、舒适性、便捷性、安全性的视角，结合相关研究最终确定了宜居建设重点的十大指数，即城镇住房保障指数、宜居社区指数、环境综合治理指数、绿色开敞空间指数、基本公共服务保障指数、交通便捷指数、文体设施指数、节能节地指数、基本社会保障指数、治安维稳指数等10项宜居指数。这些宜居指数，既体现了广大城乡居民最为关心的宜居问题，也体现了省委、省政府今后一段时期的工作重点。在接下来的工作中，我厅还将根据宜居城乡建设的新形势和新要求，不断调整优化各项具体的考核指标。

《风景园林》：目前，国内外哪些地区的宜居建设经验值得我们参考、借鉴？

蔡瀛：应美国哈佛大学和加拿大滑铁卢大学的邀请，今年6月20日至29日，我和省住建厅及省规划院的几位同事有幸专门赴美国波特兰、波士顿以及加拿大温哥华和多伦多四个城市进行了学习考察。这些城市不愧宜居城市的典范，其优美宜人的自然环境、别具一格的城市布局、疏密有致的城市空间、千姿百态的城市建筑、密布畅通的道路系统、人与自然的高度和谐、保存完善的历史遗存均给我留下了深刻的印象。通过考察发现，美加四市在宜居城市建设中的主要举措包括四个方面：一是实施有效的城市空间管制，形成紧凑的城市格局。四市在空间格局上表现出的土地利用集约、城市空间紧凑、自然开敞空间丰富等特征，主要得益于实施了有效的城市空间管制，将城市的建设高效地集中于城市增长边界的内部。二是以合适的尺度推行土地利用的功能复合，大力提升城市活力。四市的居民生活丰富多彩，公共空间多样，城市充满活力，主要是由于坚持土地利用功能复合的手法，使居民更容易到达工作地点、商业设施，更方便地使用城市公共服务设施。三是着力创造人性化的出行环境，吸引人们以慢行方式体验生活。四市中为数不少的居民都乐于采用步行和骑自行车的绿色交通方式出行，这与美加四市长期致力于改善步行和骑行的出行环境，创造良好的氛围密切相关。四是营造多样化的公共开放空间，塑造温馨、优美的城市环境。在经济增长过程中，随着汽车尾气污染、水体污染的出现，四市城市生态的稳定性也备受影响。为了恢复城市良好的生态环境，同时也为市民的生活、休闲提供优美场所，四市将生态公园、绿道以及广场等公共空间作为着力建设的重点对象，全面提升城市环境。

国内提出宜居城乡概念并开展实质性建设的时间并不长。1996年《深圳市总体规划（1996-2010）》提出建设最适宜居住的城市，突出“以人为核心”的设计思想，城市居民能够“安居乐业”，创造宽松、良好的、与社会经济发展水平相适应的居住环境。2000年建设部设立了“中国人居环境奖”。 提出“创造充分的就业和创业机会，建设空气清新、环境优美、生态良好的宜居城市”的目标。2004年国务院原则通过的新一轮《北京城市总体规划（2004-2020）》提出用15年将北京建成宜居城市，这是一次比较完整的实践设想。此后，全国已有100余个城市提出建设“宜居城市”的目标，宜居成为新的城市理想，一股研究宜居城市、建设适宜城市的热潮在全国范围内掀起。如秦皇岛市提出打造适宜人居的北方滨海城市；洛阳市提出建设中西部地区最美丽、最适宜人居的城市；天津市提出打造生态宜居城市；杭州市提出建设滨水宜居城市等等。这标示着 “宜居城市”建设已成为我国城市发展的普遍任务和重要方向，宜居城市将是众多城市发展的重要目标。从兄弟省市的经验来看，目前在宜居城乡建设方面的举措主要包括在几个方面：一是加快产业升级改造，重点发展高新技术产业和第三产业；二是加大住房建设力度，重点缓解中低收入家庭住房难问题；三是加强社区建设，调整优化社区规模，配套社区公共服务设施，完善提升社区功能；四是加强环境建设，实行公交优先战略，全面治理污染改善人居环境；五是促进就业与保障，维护社会稳定。

《风景园林》：您既是省住建厅的分管领导，又长期从事城市规划工作，您认为城市规划工作者在宜居城乡建设中该如何作为？也就是说宜居城乡建设对城乡规划编制与管理有何影响与要求？

蔡瀛：建设宜居城市是落实省提高城市化发展水平的重要内容，也是新一轮城市规划建设的目标与核心。宜居城市建设是一个全面、综合的任务，城市规划担当着统筹、协调与落实（助推）的重要作用，应做到“五个加强”：首先是加强人文关怀。城市规划具有公共政策属性，应“以人为本”，为普通居民提供住房、公共设施用地保障、创建舒适、方便、优美的宜居环境，体现人文关怀；二是加强城市规划与土地利用规划的协调，推进“两规融合”，以土地利用总体规划提出的土地利用调控指标为依据，科学编制总体规划，引导城市精明增长，绿色生长；三是加强城市规划与产业规划的衔接，推动城市更好地成为经济结构调整和产业转型的重要载体，也就是如何从城市为产业升级提供更有利的发展空间和环境进行深入、系统的考虑；四是加强城市规划与地方特点的结合，突出地方历史文化传统和地域特色。汪洋书记也多次强调岭南文化特色的问题，防止城市规划建设“千城一面”。城市规划更应该在特色上下功夫，为可持续发展创造条件；五是加强城市规划的公共参与力度。宜居城市是居民对城市的一种心理感受，某种程度上，如何提供一种公开、公平参与城市规划建设的机会，也是提高居民的归属感和幸福感的重要内容。

《风景园林》：感谢蔡瀛副厅长百忙之中接受了我们的访谈。