政府投资审批制度下园林建设程序中的问题探讨

Landscape Construction Process in the Context of Government Investment Approval System

李雷 钟继涛
LI Lei ZHONG Ji-tao 

摘要：政府使用公共财政投资建设公益性的工程，需遵守一定的审批与管理流程。由于缺少园林工程投资估算指标体系，以及园林工程特有的艺术性，使审批流程与设计流程产生了一些矛盾。审批过程中，评审者关注投资的合理性，设计者关注园林美学观感，两者的不同立场导致对部分园林绿地建设内容必要性的分歧。为了在保证建设资金投入合理性前提下最大限度地实现园林绿地的完整功能与艺术水平，对有关的问题进行梳理，提出平衡设计与评审的原则，并强调在审批与建设过程中各方面调整思维方式，进行换位思考的必要性。

关键词：风景园林；园林建设程序；评论；园林行业；审批制度；投资估算

Abstract: The government needs to follow the approval and administration processes when they use the public finance to invest the projects of public welfare. The lack of landscape project investment indicator and the unique artistry of landscape projects have brought some troubles for the approval and design processes. During the approval process, the evaluators concerned about the reasonableness of the investment while designers concerned about aesthetic aspects. These two different positions led to different views on the needs of some of landscape construction projects. In order to maximize the functions and artistic level of green space on the premise of ensuring the rational use of funds for construction, this article reviewed related issues and proposes some principles to strike a balance between design and evaluation. It also emphasized the importance of changing the way of thinking in the approval and construction process.

Key words: Landscape Architecture; Landscape Construction Process; Review; Landscape Industry; Approval System; Investment Estimation

1 问题的缘起

城市园林绿地是城市环境中必不可少的重要组成部分之一，是城市可持续发展的物质载体，也是保证人民生活质量的必要条件。从经济发展的角度，城市园林绿地也是保持经济可持续发展，提高城市综合竞争力的重要基础。随着我国不断加快的城市化进程，对高质量园林绿地建设的需求日益增长。

园林绿地的本质特征决定了其自身不可能有明显的、直接的经济收益，因而难以通过市场化的手段来建设和运营。至少在可预见的期限内，园林绿地的建设和管理只能是以政府为主要力量。尤其是公园绿地的建设只能由公共财政投入，建设成果无偿提供给市民使用。

近年来，随着经济水平不断提高，财政收入大幅增长，政府部门认识到公园绿地对城市环境和经济发展的重要作用，各地政府都在加大环境建设的投入力度。公园绿地建设得到了前所未有的资金支持，这对园林事业的发展无疑具有极大的推进作用。

政府投入财政资金进行基础建设，必然要经过严格的审批，否则难以保证资金的合法、合理运用[1]。各地方政府主管公园绿地投资的主体部门有所不同，因而管理流程也不尽相同。以北京近年的情况为例，从产生项目意向到最终实施完成，投资主体通常要在可行性研究、初步设计、工程决算三个环节上进行审查、控制与监督。有时随着项目的特殊情况，前两个步骤可能会简化而成为一步审批即实施方案审批，这时的实施方案审批不仅要担负可行性研究的任务，同时还要担负部分类似于初步设计阶段的概算审批任务。按照相关的资质管理规定，可研报告与实施方案的编制工作必须由具备一定资质的咨询公司承担，园林设计单位通常在此时只起辅助作用，而可研报告与实施方案的评审工作则由具备一定资质的咨询公司及其专家团队共同承担。

笔者近年来参与了多次公园绿地的可行性研究报告、实施方案、初步设计的编制与审批工作。在项目的不同阶段，以不同的身份，从不同的角度对项目建设的过程进行思考，发现在投资者、管理者、评审者、设计者、施工者等不同单位或参与人之间往往存在各不相同的观点，各方对同一工程的理解经常是天壤之别，这种差别难免影响到园林绿地的建设效果。因此笔者愿就工作中遇到的种种问题与困惑进行梳理，希望能对各方面有所助益。

2 审批流程的“合法性”与设计流程的错位

首先从建设审批的流程说起。在工程的可行性研究阶段，政府投资主体要求解决项目的可行性与必要性，并同时确定投资规模。实际操作中，在可行性与必要性的问题上少有争议，而投资规模与投资内容以及与此相关的投资估算编制深度往往成为讨论主题并经常阻碍着可研报告或实施方案审批的顺利进行。

园林工程与其它工程如市政、水利等相比较，有很多特点。园林艺术在美学方面有很强的诉求，每个园林设计师都希望在达到实用功能的前提下，将自己的美学观念完美地表达在设计作品中，对于同样的功能需求，设计师们可能会有多种截然不同的艺术表现手法。反映在资金方面，则表现为投资可浮动的幅度较大、硬性限制较少，缺乏公认的投资估算指标。已完成的园林工程在一定程度上虽可作为投资估算的参照，但通常也并不具有完全可靠的参考意义。因此工程咨询单位在编制与审批园林工程可行性研究报告的时候，往往苦于园林工程的投资估算缺乏公认有力的指标性依据。对于同一个园林项目，不同的设计师可以有不同的解读，并因而形成大相径庭的设计方案，其间的资金需求可能会有极大的差别，无论于情于理，这都是完全可以理解的现象。

针对这种情况，审批单位及其专家团队对投资估算编制深度提出的要求，简单说来就是要有“可评性”，就是说在给定的条件下，某分项单位造价应能够着落在一个较小的区间之内，并具有可比性。与建筑工程类比，在基本条件与结构形式确定的情况下，一座建筑物的土建工程单平米造价的浮动范围较小，因此按照投资估算指标来计算造价是完全可行的。与此相反，对于一片绿地来说，其造价的浮动范围可以高至数百元，低至几十元，其间差别以十倍计。因而在投资估算表中，如果以绿地作为造价的基本编制单元，其浮动区间过大，很难说具有“可评性”。但是如果要更进一步，那就只能细化到具体的苗木，按苗木品种、规格来编制了，但是在可研阶段，设计方案尚处于襁褓之中，却要求投资估算细化到苗木品种与规格，这显然是一个矛盾的问题。庭园工程也存在与此类似的问题，只是程度稍轻而已。

在这个阶段尚未进行设计招投标，但有意向参与工程设计竞标的单位可能已经在帮助建设单位进行方案策划了，因此很多情况下，可研报告是由工程咨询单位与设计单位合作编制的，其中的设计方案和工程建设内容由设计单位提供，咨询单位负责编制可研报告的常规内容以及投资估算。在应对上述矛盾的问题上，咨询单位会要求设计单位提供细致的工程量清单，而设计单位因为尚未进入初步设计阶段，通常难以提出足够详细的工程量清单，或者即便提出了，也是非常不准确的，因而在后续设计中大加更改，这又进一步为后续的初步设计评审埋下了隐患，因为工程量变化过大，使得初步设计与可研报告难以吻合，初步设计难以通过评审而导致资金拨付困难等一系列问题。

上述问题简化说来，就是由于园林工程的特殊性，在可研报告编制阶段，就需要设计单位按初步设计的深度提出工程量清单，而园林工程的艺术性与多变性，又使得设计单位无法在早期提出明确的工程量，于是造成了工作流程上的一个巨大矛盾。

3 资金投入的“合理性”与园林设计的对位

从流程的问题上更进一步，再来研究一下工程设计内容与工程量的问题。按可研报告或实施方案的评审要求，编制单位与设计单位共同提出了具体的工程量，评审单位就要针对具体建设内容及其工程量的合理性进行评价。在这个阶段中，存在着很多模棱两可似是而非的问题，园林设计师与投资评审者之间，经常表现出完全不同的观点，究其原因，主要是双方所处立场不同而导致的。

对于政府投资主体及其委托的评审单位来说，政府投入公共建设事业的一个基本准则是：只在必须的基础建设方面投入。为了有效合理地使用财政资金，坚持这个原则显然是非常正确的。但是具体到园林绿地的建设工作上，往往引发很多不同的解释，园林绿地建设中哪些元素算得上是“基础建设”？园林绿地中要栽种植物、要建设园路、要有灌溉设施、要有基本的照明设施，说这些内容是基础设施没有人会表示反对。容易引发不同观点的内容有：土方工程尤其是塑造微地形所需的土方工程，较大规格的或单价较高的苗木，花架或其它景观构筑物，园林小品及类似的艺术作品，以及为完善园林绿地游憩功能的服务设施。

在这个问题上，园林设计师们一般都会持一种比较宽容的想法：园林美作为园林绿地的基本要求之一，为此而设的都是园林的基础建设内容。但是从把控政府投资方向的评审者的角度来看，如果以此为评判依据，显然会出现难以判断的模糊标准，因为美本身就是一个难以判断和统一的问题。如果是一个人在自家别墅里建设后花园，主人自己的美感需求与审美水平当然可以成为唯一的评价标准，然而对于以万千纳税人利益为基础的公益事业建设来说，美学要求尤其是单个设计师或投资评审者的美学欣赏水准就不一定能作为主要的评价标准。但是如果以此为理由，仅仅把基础种植、园路、灌溉设施、基本照明算作基础建设的话，这样建成的公园绿地恐怕也不能让大多数老百姓满意。

我们的经济水平确实在不断提高，但我们需要投入大量资金进行建设的领域也非常多，因此政府对利用财政收入为纳税人所做的各种建设进行严格的审批和控制是必须的，因此对园林绿地的各种要素进行分析，辨明哪些是必要的，哪些是次要的，哪些是不需要的，还有哪些是目前不必要但未来难以补充建设的，并以此为依据判别园林工程投资的合理与否、指导和规范园林绿地的建设工作是非常重要的。

辨明这些内容往往需要从园林的基本要素谈起。对于园林基本要素进行分析，本应是园林设计师的基本功，但或许是因为习以为常、熟视无睹的原因，园林设计师经常在设计中忽视了分析的重要性。而可研编制单位通常都是工程咨询公司，园林要素的分析工作并非其所长，因而在可研报告审批过程中常见到这样的情形，当评审单位对某项工程内容的必要性提出质疑的时候，编制单位无从回应，这时就需要设计者对工程内容进行合理的分析与解释。但值得关注的是此时设计单位的介入在程序上是不合规的。

以土方工程为例，土方工程通常是随地形塑造而产生的，在园林绿地投资审批过程中，地形塑造及其土方工程往往成为最大的分歧点之一。地形在园林设计中是重要的美学要素之一，也是塑造拟自然生境的重要手段之一。同时因为地形联结着众多的其它要素，因而更是重要的功能要素之一。地形的功能性体现在很多方面，比如为营造建筑、道路、广场等所需的平坦地形，或为组织排水所需的变化地形，这种为刚性需求而产生的土方工程通常不存在分歧，另外一些“软”功能所需的土方工程则常被作为非必需的内容而毫不留情地砍掉，比如为改变游人的感受而进行的地形与空间塑造。实际上，对这类地形应加以合理的区分，针对不同的情况研究其必要性。不同的地形产生不同的空间感受，尤其是在城市园林中，影响到园林绿地的环境因素非常多，比如附近的高楼、周边的沟渠、呼啸而过的火车、高空跨越的输电线等等，人们从城市环境走到公园绿地中来，最主要的目的就是远离城市繁乱嘈杂的环境，如果走在公园内，耳闻目睹的仍然是城市喧嚣的话，那么这个公园绿地就可以说是失败的。塑造地形往往是解决这些问题的灵丹妙药。好的地形设计可以形成相对围合的空间，遮蔽或引导人的视线，改变人的心理感受，弱化视觉、听觉上的干扰因素。为达到这类目的而设计的地形就可以说是公园绿地的基础建设。相反，不考虑功能因素，仅仅为了美感而设计的地形并产生的土方工程，就可以认为并非基础建设所需的。

对于种植工程的投资，也往往存在较大的分歧，尤其是在大规格苗木与昂贵植物品种两个方面。近年来的绿地建设中，确实存在着为了迅速形成景观效果而片面地提高植物苗木种植规格的情况，这种做法对于园林绿地的长期效果没有很大价值。但是大规格苗木并非完全没有必要，在种植设计中，使用异龄树种，适当使用大苗，可以形成优美的天际线，对于提升景观效果是非常有效的手段。昂贵的植物品种虽然不一定必须，但是在公园绿地中，从植物多样性与绿地的长年效果来看，高价值的长寿慢生树种是必不可少的。从使用者的角度看“公园是老的好”，一些百年名园之所以受到人们的喜爱，其中多种多样的植物，高大茂密的树冠所形成的适宜感受是非常重要的因素。因此，恰当地使用大规格苗木和高价值树种，只要比例得当，也应当视为公园所必需的基础建设内容。

除了土方与种植这两个较大因素之外，还有些工程建设内容也比较容易引发争议，比如景观构筑物、艺术小品，以及高价值的铺装材料等等，所占投资比例相对而言较低，应根据不同的情况，从人的游憩、休闲、健康等各方面需求出发，进行具体分析与合理布置。

4 体会与建议

我国社会经济多年来一直处于高速发展中，近年来的园林绿化工程建设也呈现出快速发展的态势。在这种情况下，几乎每个工程项目都会有其特殊的要求，无论体现在时效性与工期上，还是体现在建设内容上，固有的管理模式与流程经常与工程项目的个性产生冲突，对此我们应当积极地予以应对。

对于前文所述的流程合法性问题，笔者认为需要项目所有参与方对管理流程进行较大幅度的调整才有可能在一定程度上得到解决，这显然不是一蹴而就的事情。在此笔者试提出一些缓解矛盾的措施，以期对理顺流程有一定作用。

首先对设计单位提出一些建议。在园林方案设计的过程中，设计单位需要非常注重积累经验，针对不同的情况，尽量在方案设计阶段就能够根据经验提出较为细致的工程量估算，并且直至初步设计和施工图设计阶段，仍能够将该工程量的变化控制在较小幅度以内。对于设计单位来说，由于受环境因素及建设单位思想变化的影响，达到上述目标是极为困难的，但在目前，这却几乎是尽量化解矛盾的最佳途径。

园林绿化主管部门对于投资较大、社会影响较大的工程，通常在项目定位、建设水平及建设内容等方面都有一定的要求，这些要求应提前周密考虑，并与审批部门及各相关参与方充分沟通，使各方对项目达到尽可能一致的理解。因此对于园林绿化主管部门来说，希望加强与审批部门、咨询公司、审评专家的沟通，使各方面更多地了解园林工程的基本要求和特点、当前园林绿化的先进理念。只有各方面对园林工程的特性及特定项目的要求有了充分的共识，才可能在评审中更好地理解设计意图，并对合理的设计给以充分支持。

除此之外，或许还可以在管理与审批流程上进行适当的调整，使得园林设计单位能够在合乎规定的前提下，更加积极介入工程前期工作；同时理顺审批流程与设计流程的关系，将部分特殊工程内容的审批管理调整至更适合的控制点。在政府投资的项目库建设中，如果能建立园林绿地建设中长期项目库，并对规划的绿地提前进行勘察设计，那么一旦资金允许，由于设计方案已经成熟，审批的过程可能会更加顺利。当然这需要对提前参与项目设计的单位给予一定的资金支持，也就是说需要对项目库的建设过程给予更多的资金支持，这与当前的操作流程不符，与招投标管理的相关规定也有一定矛盾。

对于工程建设内容合理性问题，笔者试提出一个平衡设计与评审的原则：以人的需求为基本依据，以功能为主导，以美学为参考。在资金受限的情况下，首先应满足游人对园林绿地的基本游憩需求，凡是在功能上以满足人的需求为目标的建设内容，经过合理的分析与适当布局者，即应视为必须的，并在可能的前提下，尽量提高其美学与艺术欣赏性。随着经济发展水平的提高，人们对园林绿地的要求也会逐步提高，因此在可能的情况下，政府投资的园林绿地工程也应对新颖美观的艺术设计给以适当的资金扶持。

按此原则，在建设项目的可研评审阶段，对园林设计提出的要求就是：注重环境条件，注重功能分析，注重人的需求，注重理性分析而非感性设计。园林设计师在设计政府投资的公园绿地时，也应进行换位思考，不能完全将个人的审美观点放在首要位置，而应在美学、功能与投资之间找到适当的平衡点。实际上，园林工程中很多对美学的需求，其背后隐藏着人的心理与生理需求，准确地把握人的需求，化为美的工程设计，这是园林设计师们应当努力达到的水准。本着这样的原则，园林设计师可以在很大程度上将美的需求与功能要求完美结合。

与此相应，在项目审批过程中，对作为投资审批人的政府主管部门及其委托的咨询单位，也可以提出相应的要求：分析理解园林设计要素的功能作用，理解园林绿化工程与其它类型市政工程的不同之处，明析园林绿地短期效果与长期效益的平衡关系。在此基础上，对园林设计师们在园林艺术美学方面的偏执与坚持或许会有更多的宽容，也更有助于建成独具特色的优美园林。

随着我国经济发展水平的日益提高，我们在园林绿地建设方面取得的成就也水涨船高。建设完美的公园绿地，需要投资者、管理者、评审者、设计者、施工者等各方面的共同努力与默契配合。目前我们仍缺乏一套园林绿地工程的设计、建设与测评方面的规范体系及配套的投资估算指标性规范，如果各相关政府部门与工程咨询、设计单位能够共同推出这样的一套标准，本文所述的各种问题或许相对容易得到解决。

 

参考文献：

[1]强健.新时期北京风景园林设计理念探索与引导[J].风景园林,2011,(05):094-097.

作者简介：

李雷/1966年生/男/北京北林地景园林规划设计院有限责任公司院长（北京 100083）

钟继涛/1973年生/男/山东人/北京北林地景园林规划设计院有限责任公司副总工、计算机中心主任（北京 100083）