上海市生态用地规划机制研究

The Mechanism of Shanghai Ecological Land Planning

以大治河生态廊道为例
A Case Study of Dazhi River Eco- corridor

张浪 姚凯 张岚
ZHANG Lang YAO Kai ZHANG Lan

摘要：生态用地控制规划，改变了传统的“建设用地”规划，用“生态规划”的方式来限制土地利用、加强生态保护。对上海市基本生态用地的规划进行了论述，明确了上海市各类生态用地的总量和布局结构，结合规划管理分类分级划定生态网络空间控制线，并以大治河生态走廊为例说明。为维护上海市生态安全，建设城乡一体化的基本生态网络提供了理论依据。

关键词：风景园林；生态控制线；评论；控制指标；生态走廊；土地规划

基金：1.上海市绿化局重点科研项目：上海市城乡一体化绿化系统规划研究（批准项目编号：2X060102）2. 上海市科委重点项目 《河道生态景观构建关键技术研究》（批准项目编号：062312018）3. 教育部人文社会科学研究项目(10YJCZH059)。

Abstract: Ecological land use planning is no longer a traditional planning for land-for-construction. It uses eco-planning approaches to limit land use and strengthen eco-conservation. With a review of the basic ecological land use planning in Shanghai, this paper identifies the aggregate and layout patterns of the variety of ecological land use in Shanghai. It also defines the eco-network control line given the classification of planning and management and elaborates the planning and design of Dazhi River Eco-corridor. In addition, it provides some theory foundations for the eco-safety of Shanghai and the basic eco-network that will promotes the integration of urban and rural areas.

Key words: Landscape Architecture; Ecological Line; Review; Control Index; Eco-corridor; Land Use Planning

Fund: Key Science Research Program of Shanghai Landscaping Administrative Bureau (Fund No. 2X060102)

Key Project of Shanghai Science and Technology Commission (Fund No. 062312018)

Humanity and Social Science Research Program of the Ministry of Education of PRC(Fund No. 10YJCZH059)

 

在当今城市建设快速扩张与生态资源日益紧缺的现状下，对非建设用地与生态环境的关注日益密切。以非建设用地为规划对象的基本生态控制线规划，陆续被接受并作为保护城市生态环境的有效手段之一。

作为城市建设的禁区和“高压线”，生态规划统筹协调了经济发展与生态资源保护的关系，体现了空间资源管制的统筹性，是落实科学发展观、建设环境友好型城市的重要举措，也是在城市的快速扩张和环境压力下求发展的实际行动。编制城市生态规划是为了塑造一个结构合理、功能高效和关系协调的城市复合生态系统，提高城市居民的生活质量和城市生态环境质量，这也是当前人们对现代城市的需求。

1 城市用地规划机制的演变

城市规划从单一的土地规划，逐渐走向绿化、交通、基础设施、土地用地性质的综合性生态规划。城市规划从最初的“乌托邦”规划思想到霍华德的“田园城市”理论，都是从城市的土地性质入手，将城市划分为不同的区域，来解决城市的居住问题和城市规模不断扩大的问题。随着城市的不断扩大，城市的居住环境日益恶劣，城市交通越来越拥挤，此时的城市规划设计者注意到城市环境不能只靠土地功能分区来解决，城市中的绿地不但能改善城市的环境问题，还能对城市的交通起到很好的导向作用。但是随着中国城市化进入高速发展的时期，城市规划不能再是简单的土地与绿地相结合的综合规划，而是应该走向生态规划。

1960年代麦克哈格提出综合评价与生态规划方法后，在海岸带开发、城市空间规划等方面得到了广泛的应用。随着1980年代生态规划理论与方法的成熟，诸多国家如日本、德国、捷克、美国、意大利、瑞典等开始研究并实施城市生态规划。其特点是不仅仅局限于经济发展过程中的环境治理和污染控制，而是通过各种定量和定性的方法，明确关键的城市生态系统利导因子和关键的正负反馈因子，以帮助优先确立城市区域内决定城市生态运转效能的生态空间格局[1]。

2 上海市生态用地规划

2.1 生态用地界定

生态用地是指具有生态服务功能的各类用地，更加强调空间结构的完整性和生态服务功能的综合性。它承担生态系统的各种服务功能，包括旱涝调节、生物多样性保护、休憩与审美启智以及遗产保护等。主要包括规划范围内的生态廊道和绿地水源保护区、风景名胜区及自然保护区、集中成片的基本农田保护区、森林及郊野公园；主干河流、大型渠道、水库及湿地维护生态完整性的生态廊道和绿地；具有生态保护价值的海滨陆域（滩涂）及其他需要进行基本生态控制的区域[2]。

2.2 上海市生态用地规划现状概况

随着上海城市建设和社会经济的快速发展，生态用地保护压力逐渐加大。主要体现在：一是生态用地总量减少趋势比较明显。据统计，2005年到2009年期间，全市生态用地降幅明显，年均降幅占陆域总面积的1.5%。二是生态连通性不够，整体效益较差。与中心城向外扩张、蔓延趋势相对应，生态用地占用和分割现象比较突出。生态用地分布不均衡，近郊区和城市建成区生态用地比重明显较低。生态空间建设难度比较大。规划的楔形绿地、建设敏感区和生态敏感区，被不同程度占用，生态空间建设激励机制和实施保障有待进一步完善[3]。

基于以上原因编制生态用地控制性详细规划，将生态用地本身维系保育、土地使用、环境容量，干扰行为、管护设施、生态元素开发利用及生态元素与区外联系等要求，通过控制性详细规划落实到具体地块上 及指标上，并使其具有法律效用，从而真正地保护生态用地。这在当前生态环境日益恶化迫切需要改善的背景下显得极为必要。

2.3 上海市生态用地控制规划

上海启动《上海市基本生态网络空间规划》，按照建设生态型城市的目标，依据生态足迹、碳氧平衡原理，整合实现各类生态用地，重点明确绿地、林地和湿地三类生态资源的总量和布局结构，划定生态控制线，制定各区县生态空间管制导则。

2.3.1 主要内容

通过“多层次、成网络、功能复合”的基本生态网络建设，落实低碳、生态理念，促进市域绿地、耕地、林园地和湿地的融合发展，形成以自然保护为主要目标，满足多种社会、文化和经济功能，构建多尺度、功能复合的城乡一体化绿色生态网络体系。

提升城市环境品质，提高居民生活环境质量，增强城市国际竞争力。

2.3.2 基本生态控制线与控制指标

2.3.2.1 基本生态控制线

基本生态控制线是为保障城市基本生态安全，维护生态系统的科学性、完整性和连续性，防止城市建设无序蔓延，在尊重城市自然生态系统和合理环境承载力的前提下，根据有关法律、法规，结合城市实际情况划定的生态保护范围界线[4]。目前我国的深圳、广州、长沙等城市根据各自城市特点编制了基本生态控制线，既保证了生态平衡的底线又兼顾社会经济发展需要。

2.3.2.2 上海市生态用地规划范围及总体控制指标

上海市借鉴深圳、广州等同类型城市的经验，基于上海平原地区特点、经济发展阶段和生态空间趋势，制定了上海市生态用地规划。生态用地规划与土地利用总体规划相衔接，规划范围覆盖6 787km2的陆域范围，兼顾沿海湿地。生态用地总面积达到3500km2（其中，建成区外围生态用地总面积达3160km2以上，规划集中建设用地内绿地面积达到340km2），比例达到陆域用地的50%以上。至2015年，市域森林覆盖率达到15%，至2020年力争达到18%。

2.4 上海市生态用地规划布局结构

上海市生态用地规划是根据生态学原理，依据上海市城市发展结构和各类城市用地的布局结构，进行的系统、科学、整体的生态网络的规划。生态网络是指由各种类型的生态功能区、生态廊道和生态节点形成的生物种群间互利共生的复合网络。生态网络规划是基于景观生态学原理，运用“斑块一廊道一基质”模式从城市空间结构上解决环境问题的规划。

上海市生态用地网络规划落实土地利用总体规划确定的市域“环、廊、区、源”的城乡生态空间体系，维护生态安全。加快形成中心城以“环、楔、廊、园”为主体、中心城周边地区以市域绿环、生态间隔带为锚固、市域范围以生态廊道、生态保育区为基底的“环形放射状”的生态网络空间体系（图01）[5]。

2.5 基本生态网络空间

具体来说，通过基础生态空间、郊野生态空间、中心城周边地区生态系统、集中城市化地区绿化空间系统四个层面的空间管控，维护生态底线（图02）。

上海未来的生态空间将是多层次的，首先是基本生态空间，如长江口群岛、淀山湖湿地、杭州湾休闲带等，将成为各类保护区。然后是郊野生态区，以大面积的基本农田为主，一些郊区也可建设郊野公园。此外，上海还将构造“双环八廊二十区四大源地”的多层次城市生态用地结构，其中市域“双环”是指中心城外环绿带及“A30北线—嘉金高速—黄浦江大治河—滨江临海”的市域环形绿带；“八廊”是指嘉定、青松等8条市域放射性生态走廊；“二十区”是指城市东翼绿核等市域20片大型生态保育区；“四大源地”指长江口岛群、淀山湖水源地、杭州湾海湾休闲地带和东海海域湿地。

在中心城绿化空间系统中，黄浦江两岸重点地区绿化公共空间建设力度将加大。新城、新市镇绿化空间系统则主要通过生态景观风貌规划引导，体现水、绿交织，展现江南水乡风貌，提高新城生态环境整体水平，塑造新城宜居、休闲绿化空间系统。

2.6 各地块各类型控制指标明确

2.6.1 生态用地功能及控制引导

研究明确各类型生态功能区块的具体功能、各类生态用地比例、现状建设复垦比例等指标。对生态控制区内的规划建设用地性质、新增开发建设活动提出明确要求。确保基本生态网络体系的整体性和可实施性。

2.6.2 生态功能区块划示与编码

除依托已有规划划示中心城公园和外环绿带，从引导中心城和主城区空间拓展方式、优化市域空间结构的角度，基于现状特征，考虑各行政区“间隙”，以规划主要干道和河流为界，划分了1个近郊绿环（含17段）、16个生态间隔带、9条生态走廊、10片生态保育区。并对生态功能区编制代码：第一位代表生态功能区代码根据汉语拼音编制；第二位代表生态功能区代号用阿拉伯数字,如生态走廊（L）编至9，生态保育区（B）编至 10，生态间隔带（G）编至16，近郊绿环（H）编至17。

2.7 各生态功能区块管制内容

在各生态功能区现状调查的基础上，对区块内主要功能和兼容功能进行控制，从功能定位、土地使用性质、用地比例、生态控制指标四方面，制定每块绿带的规划控制导则，明确各地块的各类控制指标（表01），将生态网络规划落实到控制性详细规划层面，确保生态规划实施。

3 大治河生态走廊具体研究

3.1 区位及用地情况

大治河生态走廊位于浦东和奉贤区交界处，是一个倒T字形的生态走廊（图02）。西与黄浦江生态走廊相接东西贯穿整个上海市，南与浦奉及金汇港生态走廊相接。处于陆地生态系统与海洋生态系统的交汇点，属于典型生态过渡特点的海岸带地域系统。同时位于上海市域主导风向东部沿海前沿的区位还决定了是台风、风暴潮经常的登陆点。这两重属性决定该区域复杂、开放的生态系统特征，既有较高的生物多样性，也具有易受扰动的生态敏感性。

大治河生态走廊的用地以耕地及湿地为主，分别占区域总面积的33.7%和25.4%。沿河滩涂湿地和纵横交错的河流湖塘湿地形成了多样的水生植被群落，也为野生动物的栖息、繁衍提供了有利的生态环境，是上海市域生物多样性较高的地区之一。但是也存在一定量比例的湿地现状生态效果一般，多为一些零碎坑塘水面，需要进行整治，调整比例结构。农用建设用地及其他建设用地共26.1%。部分建设用地分布较分散，且有继续无序蔓延、侵占危及周围耕地、湿地等生态用地的趋势（图03）。

3.2 大治河生态走廊的规划控制

城市生态廊道是指在城市生态环境中呈线状或带状空间形式的，基于自然走廊或人工走廊所形成的具有生态功能的城市绿色景观空间类型。城市生态廊道不仅对城市的环境质量起到改善作用树立城市的美好形象，而且对城市的交通、人口分布等都有着重要的影响[6]。

大治河生态走廊包含大治河、南汇边滩湿地、规划沿海防护林、规划南汇庙港海岸带自然保护区等重要的生态资源，同时也是长三角区域沿太湖生态走廊的组成部分。其特殊的地理位置和生态定位决定了在避免城市无序蔓延，发挥湿地、海洋生态系统功能，保护上海市生态环境方面的重要作用，同时也是保护长三角区域环境，保障生态安全，促进长三角可持续发展的重要生态走廊。

基于上述原因在规划控制中鼓励区域生态建设区内规划建设城市郊野公园、二类居住用地、一类工业用地、科研教育、体育用地等对生态环境影响较小的土地使用类别。禁止二类、三类等污染严重的工业用地，大型商业商务中心和对环境有严重影响的对外交通设施和市政设施的规划建设。集中建设用地，将各类建设用地比例由26.1%控制到17%之内，增加建筑高度，提高土地的利用率（图04）。大力发展城市林园地，林园地用地比例由13.7%上升到31%，从而使整个区域的森林覆盖率达到33%。严格控制保障耕地面积，确保耕地比例在30%以内。整治河道、滩涂等湿地用地，将整个区域的湿地比例控制在20%。

通过对该区域内各类生态用地的管制，保证了该区生态用地底线，维护了该区的生态安全。大治河生态走廊与其他生态走廊以及保育区、近郊绿环、生态间隔带相互作用，共同构成了上海市基本生态网络。从而对城市生态安全、城市景观特色、生态流动、生境保留、侵蚀控制、减少热岛效应、对干扰的缓冲(隔离缓冲)等等产生积极作用。

4 结语

生态控制规划将逐步成为我国快速城市化过程中保护城市生态基底和生态资源，提升城市生态环境质量的重要手段之一，划定生态控制线是建设生态文明、落实科学发展观及建设资源节约型、环境友好型社会的重要举措，对于构建和谐社会，加强全市生态资源的保护，建设生态城市，实现可持续发展，具有十分重要的意义。上海市基本生态用地规划控制机制的设立，将进一步维护上海市生态安全，建立城乡一体化的基本生态网络。进一步落实市级土地利用总体规划确定的市域生态空间布局体系，加强后续生态空间建设的实施与管理，重点明确生态用地的总量和布局结构，并结合规划管理分类分级划定生态网络空间控制线，制定生态空间管制与实施的政策措施和保障机制。

 

参考文献：

[1]陈蔚镇,朱俊.上海临港新城总体规划的生态学思考[J].城市规划,2007,(06): 32-38.

[2]杨建敏,马晓萱,董秀英.生态用地控制性详细规划编制技术初探–以天津滨海新区外围生态用地为例[J].城市规划汇刊. 2009,(33):21-25.

[3]张浪.特大型城市绿地系统布局结构及其构建研究–以上海为例[M].北京:中国建筑工业出版社.2009:95-96.

[4]周之灿.我国“基本生态控制线”规划编制研究[J].城乡规划.2011,(7):62-66.

[5]上海市规划和国土资源管理局，上海市绿化和市容管理局.上海市基本生态网络规划专题（编号：200934700202058G）[R].2011:4-5.

[6]李静,张浪.城市生态走廊及其分类[J].中国城市林业.2006,(5):46-47.

作者简介：

张浪/1964年生/男/博士/教授/上海市绿化和市容局副总工程师/上海市风景园林学会副理事长/国家住建部标准委员会委员/中国风景园林学会理事等（上海 200040）

姚凯/1972年生/男/博士/高级工程师/上海市规划与国土资源管理局副总工程师/中国城市规划学会理事（上海 200003）

张岚/1974年生/女/硕士/上海市规划与国土资源管理局总体规划处高级规划师（上海 200003）