快速城镇化背景下的绿地系统规划编研思路探索

Green Space System Planning Framework in Rapid Urbanization

杨玲 王忠杰 吴岩 周曦*

YANG Ling WANG Zhong-jie WU Yan ZHOU Xi

摘要：近年来快速城镇化推动我国绿地系统规划编研全方位发展，但整体上处于“自说自话、举步维艰”的困境。提出绿规编研必须响应城镇化的时代要求，从园林建设本位视角转向城市规划的协同视角。指出城市规划协同视角下的绿地系统规划编研具有拓展空间层次、强化空间落位、融贯多元学科发展指向。提出“全域而谋、超脱而动、切实而行”的“能动”的绿规编研技术路线图，及相关规划编研实践。

关键词：风景园林；绿地系统；城镇化；规划编制

Abstract: In recent years, rapid urbanization promotes China’s green system planning framework to an all-round development. However, it’s still in a dilemma of “telling their own stories and difficult to make progress” in general. The article suggests that green system planning framework should response to the needs of urbanization, and switch from the single perspective of landscape architecture to a co-operative perspective of urban planning. It also points out that green space system planning framework can expand the layers of space, strengthen the orientation of space, and integrate multi-discipline development. At the end the article proposes a technology roadmap of “comprehensive scheme, unconventional acts and practical operation” for green system planning framework, and provides some relevant practices for reference.

Key words: Landscape Architecture; Green Space System; Urbanization; Planning Framework

以纽约中央公园、“翡翠项链”——波士顿公园体系、伦敦“绿带政策”为代表的城市绿地规划实践，作为现代风景园林学科理论和实践的肇始，同样也是现代城市规划学科的重要渊源。霍华德“田园城市”理论、奥斯曼巴黎改造与实践也说明早期城市规划学科对城市绿地规划的重视。作为城市总体规划的专项规划，城市绿地系统规划的初衷是为了解决城市环境改善，乃至城市空间布局和区域生态安全等方面的宏观问题。时至今日，在我国快速城镇化的背景下，城市宏观生态安全保障面临巨大压力，城市人居环境建设面临历史性机遇[1]。绿地系统规划编研却囿于技术手段、规划层次、思路视角等多方面的局限性，无法满足城市化进程的发展要求。

1 绿地系统规划的发展趋势与困境

1.1 城镇化进程推动绿地系统规划编研全方位发展

近年来，我国快速城镇化进程推动绿地系统规划编研在规划层次、编研内容、指标体系、空间形态优化等方面进行了大量探索。

一方面，城镇化带来城市规模、类型的差异性不断加大，城市规划的编研层次和类型不断增加，进而带来了绿地系统规划编研层次和类型的增加。出现了与城镇群总体规划相协调的区域性绿色空间体系构建的研究与规划，如长株潭城镇群绿地系统规划、珠江三角洲绿道网总体规划；千万人口以上的特大城市绿地系统研究与规划，如上海、北京、深圳的绿地系统规划。

一方面，城镇化带来生态环境保护、可持续发展、城市安全等方面的挑战，全面拓展了绿地系统规划的研究方向和编研内容。改变了对绿地的狭义理解，突破了对传统园林绿地概念的界定[2]。在此基础上绿地系统规划编研正在与景观生态学、地理信息系统、城市规划、地理学、气象学、生物学、土壤学等诸多学科的深度交融，逐步完善规划编研的技术理论体系。建设部颁发的《城市绿地系统规划编制办法（试行）》（建城[2002]240号）已经将生物多样性保护与建设规划、防灾避险绿地规划、市域绿地系统规划纳入到绿规编研中，城市生态安全格局研究也逐步普及。

再一方面，城镇化推动城市管理水平的提升，规划管理作为城市管理的有效手段，其管理体系逐步规范，绿线划定纳入绿地系统规划的编制内容，作为城市“四线”之一，对保障城市绿地建设空间起到了积极的作用。

因此，城镇化是近年来绿地系统规划编研水平提升的核心动力。

1.2 绿地系统规划编研面临的困境及原因

尽管绿地系统规划编研在各方面得到了极大发展，但整体上却面临“自说自话、举步维艰”的困境。所谓“自说自话”，即绿地系统规划通常仅能在不涉及城市空间结构和用地布局调整的情况下，指导城市园林建设的技术问题；所谓“举步维艰”，即绿地系统规划立足于绿地布局的合理性对城市空间和用地提出优化调整的建议，多数时候不可能被采纳，绿线编制通常是完全落实总规和控规的绿地布局，无法发挥对城市空间布局的优化作用，甚至连绿地布局都无法左右。

造成上述被动困境的原因有三：

1.2.1 被动的编制目的

就现实背景而言，促进绿地系统规划编制的真正推手通常是地方领导政绩观的转变，但是这一转变出发点多为城市园林绿化建设对“政绩工程”的捧场作用，以及创建“国家园林城市”的现实需要，而非立足于绿地系统规划本身对城市人居环境和生态环境建设的长远影响。这种带有短期功利色彩的编制需求，是导致绿地系统规划陷入被动的直接原因。

1.2.2 被动的规划层次

绝大多数绿地系统规划通常是在城市总体规划编制完成后单独编制的，必须以总体规划为上位规划依据。在实际编研过程中，甚至控制性详细规划都作为其“事实上”的上位规划，因此城市绿地的结构和布局基本“被确定”。如要调整总规或控规的绿地布局，仅从程序角度上讲就面临极大的难度，导致了绿地系统规划在绿地结构布局方面的被动，无法起到其最核心的作用——优化城市空间结构。

1.2.3 被动的规划协调

绿地系统规划多由城市园林管理部门委托，但其在城建规划系统的地位较低，导致了规划执行的被动，成果难以为控规或其他规划编制的所协调。同时，由于绿地系统规划本身的专业性特征，编制人员多为风景园林专业背景，导致该类规划和其他相关规划的协调对接困难，加深了规划的实施困境。

2 快速城镇化背景下的绿地系统规划编研思路探索

绿地系统规划的编研必须响应城镇化的时代要求，方能走出当前“被动”的编研困境，在城镇空间拓展更新的过程中充分发挥其“能动”作用：一方面通过推动建立城镇空间拓展与生态环境保护的空间协调关系，以保障城市生态安全；另一方面通过优化和重构城市空间格局，以提升城市人居环境水平。

2.1 转变规划编研视角

快速城镇化的背景，必然要求规划编研必须从近年来逐步完善的园林建设本位视角转向城市规划的协同视角。

园林建设本位视角下绿地系统规划编研具有以下特征：编研重点多囿于中心城区规划建设用地范围内，对宏观生态环境保护的研究和规划措施不足；与现有规划体系内的相关规划缺乏协调互动，在争取绿地建设空间的规划博弈上能力有限；立足于传统园林绿化专业理论体系，技术理论支撑有限；

城市规划的协同视角下的绿地系统规划的编研则具有以下特征：与城市规划体系的规划层次相协同，能够在市域、中心城区等多个的规划层次上充分发挥其作为基础研究和上位规划的支撑、引导作用；与土地利用规划协同、博弈，保障绿地空间落位；提升编研成果的科学性，在规划博弈中争取更多话语权。

2.2 城市规划协同视角下规划编研的发展指向

绿地系统规划编研响应城镇化的发展要求就是要在承认城镇化过程客观性和积极意义的基础上，主动应对城镇化带来的挑战和机遇，去协调、优化，乃至反思城镇化。绿地系统规划编研响应城镇化具体来说，表现出以下3个明显的发展指向。

2.2.1 拓展空间层次

规划编研需要向宏观、中观的尺度空间上拓展研究层次。

一方面，从城乡统筹、区域统筹的视角来观察和研究生态环境保护和城市空间发展问题。通过对宏观尺度地域性景观生态的尺度等级、空间格局、自然过程及其变迁特征的研究，划定生态安全格局，确定城市规划区范围内的核心生态资源，提出城市规模和空间拓展的规划引导建议，以及生态环境保护的分区管制要求。

另一方面，从街区尺度层面发掘提升城市绿地的游憩服务潜力。主要是从布局优化、规划管控、开放挖潜等方面对社区公园、街头绿地、小型广场、风景林荫路和附属绿地展开深入研究，探索与控规编制和管理实施互动协调的途径，以构建高效便捷的城市绿色开放空间体系。

2.2.2 强化空间落位

绿地系统规划最重要的作用是划定绿地建设空间，并通过规划批复赋予绿地法律地位。快速城镇化背景下，规划编研尤其要强化绿地空间落位。一方面，要强化对市域、城市规划区层面宏观生态保护的空间管控，在科学严谨的生态保护分区划定的基础上提出针对性的分区管控政策。另一方面，要积极谋求与总规和控规的同步编研，在对接协调总规和控规编制的基础上划定绿线，尤其是划定与城市空间拓展关系密切的绿环、绿廊、绿楔等结构性绿地的建设空间。

2.2.3 融贯多元学科

规划编研需要深入认识和发掘城市或区域的空间结构、生态环境、经济产业、社会文化等方面的地域性特征，创造绿地系统规划特色。加强与生态学、地理学、水文学、土壤学、经济学、城市规划、地理信息系统、遗产保护等边缘学科的深度交融，以完善和拓展规划编研的技术理论体系，提升编研成果的科学性和对接相关规划的能力。

2.3 快速城镇化条件下“能动”的规划编研技术途径

将上述发展指向融入规划编研的不同空间尺度层次，笔者提出快速城镇化条件下“能动”的规划编研技术路线(表01)。概括为全域而谋、超脱而动、切实而行。

2.3.1 全域而谋

即在区域尺度，以保障生态安全为目标，立足于宏观生态研究，划定区域、市域或城市规划区范围内的生态安全格局，同时对接协调城镇群规划、城乡统筹规划或城镇体系规划，制定分区管制政策。

笔者参与了《昌吉市城市绿地系统规划（2012-2030）》（图01-03）的编研，当时地方政府正在编制的城乡统筹规划，着力于从经济产业发展和城镇化发展的视角展开研究，而对市域生态安全分析不足，城镇建设用地和区域交通设施布局对市域和绿洲区范围内的部分生态敏感地区有较大影响。项目组立足于天山北坡地区独特的“山地—绿洲—荒漠”系统的地貌景观格局及其变迁情况的研究，构建了多层次的市域生态安全格局，综合考虑了城市空间拓展需求和生态安全保护要求，提出了市域范围和绿洲区范围两个空间层次生态保护的分区管制政策，为城乡统筹规划的进一步编制提供了技术支撑。

2.3.2 超脱而动

即在城市尺度，以优化城市空间结构为目标，立足于实现城市绿地在生态、文化、旅游的多元功能，对接协调城市总体规划和分区规划，完善结构性绿地布局。

笔者参与了《济宁市城市绿地系统规划（2011-2030）》（图04-05）的编研。该规划编研充分发掘与绿地布局相关的城市地域性因素，以“彰水、引风、弘文、环绿”为绿地布局策略。为保证绿地落实，与已编和在编的水利、交通、电力、旅游、文保等多类型规划充分衔接，在总体规划、分区规划基础上，对中心城区范围内数处结构性绿地布局，向规划管理部门提出优化调整建议。充分发挥城市绿地保护和展示传统文化、促进旅游发展、改善气候环境、引导新城拓展、助力风貌塑造的多元功能。

2.3.3 切实而行

即在街区尺度，以保障绿地空间落位和强化规划建设、管控实施为目标，立足于提升公园绿地、生产防护绿地的布局合理性和可实施性，对接协调城市控制性详细规划和相关规划，划定绿线，提出各类绿地建设导则和思路，以及近期建设规划。

上文提及的昌吉绿规编研与总体规划和多个城市片区的控制性详细规划修编同步进行。项目组通与过与规划局、总体规划和控制性详细规划的编制单位，就大量绿地地块的布局进行了多轮沟通，最终落实并划定绿线，有效提升了绿地布局的合理性，形成了实施性较强的规划成果（图06-08）。其中有关附属绿地的研究受到了当地规划局和园林局的高度重视，项目组对老城区范围内所有1 000m2以上的单块附属绿地的开放性潜力进行评价，筛选出具有较高转化潜力的附属绿地地块，采用划定弹性绿线的方式，作为控规调整依据，并建议作为旧城更新过程中土地出让的规划条件，推动附属绿地向公共绿地转化。

在上文提及的济宁绿规编研中（图09），通过编制《创建“国家园林城市”活动近期建设建议书》，提出近期实施项目，推动规划实施。

“能动”的规划编研技术路线（图09）强调了编研视角的提升、层次的拓展和空间管控的强化，是绿规编研的发展方向。具体的规划编研还需要在此基础上深入发掘区域和城市的地域性特征，不同城市、以及城市化的不同规模和阶段，在各个空间层次上的编研重点也是差异化的。

3 展望与思考

目前我国正在经历人类历史上规模最大的城镇化进程。数以千计的城镇在我国辽阔复杂的地理空间上快速拓展规模，生态环境保护和城市人居环境建设面临巨大挑战。在这一背景下，绿规的编制唯有回归其响应我国现阶段快速城市化的时代要求，从“园林建设的本位视角”向“城市规划的协同视角”转变，去协调、配合和优化城市空间拓展，才可能从规划编研面临的现实困境中突围。为实现这一转变，笔者认为尚需不断加强两个方面的研究和积累：一方面是构建和逐步丰富多维度、多视角下的规划技术理论体系，在规划博弈的过程中，争取更多的话语权；另一方面不断完善和优化绿地系统规划的空间管控体系，丰富管控内容和指标体系，强化与现行城市规划管控体系的兼容性。

注释：

文中图片来源于中国城市规划设计研究院风景所，所有图纸成果归中国城市规划设计研究院风景所所有。

 

参考文献：

[1] 滕明君. 快速城市化地区生态安全格局构建研究[D].武汉：华中农业大学，2011:9.

[2] 徐波,赵锋,李金路. 关于城市绿地及其分类的若干思考[J].中国园林.2000, (5):29-32.

 

作者简介:

杨玲/1984年生/女/福建人/北京林业大学园林学院,城市规划与设计专业博士生/主要研究方向：城市绿地系统规划、城市规划与风景园林规划的结合研究（北京 100083）

王忠杰/1975年生/男/黑龙江人/硕士/中国城市规划设计研究院风景所副所长/主要研究方向：城市景观规划设计、风景名胜区规划、城市绿地系统规划（北京 100044）

吴岩/1984年生/男/河南人/硕士/中国城市规划设计研究院风景所工程师/研究方向：城市绿地系统规划和风景名胜区规划（北京 100044）

周曦/1963年生/男/江苏人/北京林业大学园林学院教授、博士生导师/研究方向:风景园林规划设计与理论（北京 100083）