论风景园林师执业资格制度

林广思
Lin Guang-si

摘要：如何实施风景园林师执业资格制度是热门议题。介绍了国家职业资格管理体制以及梳理风景园林行业职业资格，回顾了风景园林执业制度筹备历程，探讨了风景园林师职业资格实施依据和制度路径选择。研究表明，风景园林师的执业资格制度是有法可依的，可以选择实施名称为“风景园林专业技术人员”或“风景园林师”的职业水平评价类执业资格，或者名称为“注册风景园林师”的职业准入类执业资格。在比较我国建设行业现有执业资格制度之后，提出应该坚持选择“注册风景园林师”的制度路径。

关键词：职业资格；执业资格；行政许可；风景园林师；注册风景园林师

基金项目：住房和城乡建设部科学技术项目：城乡园林绿化国家法规体系研究（2012-R2-25）

Abstract: It is a hot topic as how to implement landscape architectural accreditation. This paper introduces the national vocational qualification management system, summarizes the vocational qualifications of the landscape industry, reviews the drafts of Chinese landscape architectural accreditation, and discusses the laws and institutional approach of Chinese landscape architectural accreditation. It shows that Chinese landscape architectural accreditation could be put into practice according to relevant laws. It could choose either to practice vocational level evaluation accreditation approach as ‘Landscape Architect Professionals’ or ‘Landscape Architect’, or to practice the professional access accreditation approach as ‘Registered Landscape Architect’. After comparing with other accreditations of the construction industry, it is believed that it is better to have the institutional approach of ‘Registered Landscape Architect’.

Key words: Vocational Qualification; Accreditation; Administrative License; Landscape Architect; Registered Landscape Architect

Foundation item: Project supported by Ministry of Housing and Urban-rural Development Scientific and Technology Program: Research of the State Laws System of Urban-rural Landscaping (2012-R2-25)

自1995年起，原建设部开始筹备注册风景园林师的执业资格制度，几起几落，至今未果。2011年3月8日，风景园林学被批准为国家一级学科，风景园林行业的职业资格再次成为业内关注的热点[1]。本文在介绍国家职业资格管理体制以及梳理风景园林行业职业资格现状之后，探讨风景园林师职业资格的制度实施方式、途径与法规依据等。

1 国家人力资源管理体制

多年来，我国人才管理分为两大类：技术工人和技术干部，现在称为技能人员（或称技能人才）和专业技术人员（或称专业技术人才），分别由原劳动部和人事部管理，现由人力资源和社会保障部职业能力建设司和专业技术人员管理司分开管理（表01）。

另一方面，1980年代中期以来，我国中央政府致力于改革“职称”制度，实施“专业技术聘任”和“职业资格”制度（表02）。专业技术聘任是改变“专业技术资格”（即职称）的终身制，按岗位定编定级定聘，但聘任的基本条件还是专业技术资格。职业资格是通过制定职业的资格标准和录用标准，若干专业技术资格和职业技能鉴定（技师、高级技师考评和技术等级考核）纳入职业资格证书制度，实施职业准入①或职业水平评价②；某些职业岗位需要持证上岗。总的来说，专业技术资格、职业资格和专业技术职务存在一些异同（表02）。

技能人员系统比较简单，级别分5级，类似于专业技术人员的资格等级，分为初级工、中级工、高级技工、技师和高级技师。实施职业资格制度之后，其又对应于国家职业资格五、四、三、二、一级。目前，技能人员的职业资格绝大多数是属于职业水平评价类，极少数是属于职业准入类。

专业技术人员管理系统则是一个阶段、岗位和级别交叉的复杂体系（图01）。首先，该体系把专业技术人员的学识、技术和能力分为3个阶段。第一种阶段是完成了专业教育获得了学历文凭，如大学本科文凭、研究生文凭等。第二种阶段是：1）通过认定、考试或评审获得“专业技术资格”，按系列（专业）分类，有高、中、初3种级别，有些系列的高、初级又各分为两档；2）是通过认定或考试获得有期限的职业资格证书，然后再通过确认（从业资格），或定期的注册（职业准入类执业资格）或登记（职业水平评价类执业资格）③，获得“职业资格”。实行执业资格考试的专业不再组织该专业相应层次的专业技术资格评审或考试。第三种阶段是在具备专业技术资格或职业资格之后，通过聘任或任命获得“专业技术职务”；有些职业资格国家统一规定等同于某些级别的专业技术资格，可聘任相应级别的专业技术职务④。

2 风景园林行业职业资格现状

目前，风景园林行业职业资格制度缺乏明确的规划性。从技能人才来看，自1989年建设部制定建设行业园林绿化专业14个职业技能岗位之后，劳动部和国家林业局委托中国插花花艺协会制定了《插花员国家职业标准》（2014年“插花员”更名为“插花花艺师”，修订了国家职业技能标准⑤），国家林业局职业技能鉴定指导中心和中国花卉协会主持编写了《花卉园艺师国家职业标准》，该职业原为“花卉园艺工”；中国就业培训技术指导中心（人力资源和社会保障部职业技能鉴定中心）组织编写了《国家职业标准·花艺环境设计师》（试行）和《国家职业标准·景观设计师》（试行）。尤其是“景观设计师”，没有沿用技能人才常用的等级，而采用类似于专业技术资格的高、中、初级的称呼，具有极大的混淆性（表03）。

另一方面，在专业技术人员职业资格制度实施上，我国建设行业是按建设环节对应的职业实施的，职业中再细分为专业甚至专门化。总体而言，风景园林行业在各环节上的专业性地位微弱（表04）。

3 风景园林师职业资格制度研讨

3.1 风景园林执业制度筹备历程与相关讨论

1986年起，我国开始酝酿实行建筑师、工程师注册制度。在实施建筑师执业制度的影响下，国家园林绿化行政主管部门和中国风景园林学会都积极地行动起来，酝酿同样建立风景园林师执业制度。1993年召开了几次小型会议进行议论。1995年中国风景园林师考试注册制度开始被纳入建设部工作计划[2]。1995年8月7日，建设部提请国务院审议的《城市园林条例（送审稿）》（建法[1995]455号 ）的第二十八条规定：“国家实行注册风景园林师执业资格制度。注册风景园林师考试、注册管理办法由国务院建设行政主管部门和人事行政主管部门另行制定。”1996年6月7至22日，中国风景园林师注册制度考察团一行8人赴美国进行考察[3]，并对风景园林师的业务进行了探讨[4]；1997年，建设部再次派代表出访美国，参加了美国风景园林专业从业人员注册委员会会议[5-6]。1998年，甚至有同年开始风景园林师执业考试的提议和筹备。

2001年1月4日，人事部和建设部在关于发布《勘察设计注册工程师制度总体框架及实施规划》及《全国勘察设计注册工程师管理委员会组成人员名单》的通知（人发[2001]5号）中，把我国勘察设计行业执业注册资格分为3大类，即：注册工程师、注册建筑师、注册景观设计师。该实施规划同时认为，注册景观设计师执业制度目前尚处于论证阶段，待条件成熟时，参照注册建筑师的模式和管理办法成立全国注册景观设计师管理委员会，指导开展执业注册工作。

2011年10月19日至20日，中国风景园林学会在北京中国科技会堂召开了“风景园林职业制度高层研讨会”，住房和城乡建设部以及人力资源与社会保障部相关处室派员参加，标志着风景园林师执业制度的论证再次启动。值得注意的是，该会议上没有继续沿用之前的“注册风景园林师”，而是代之“风景园林师技术职称”或“职业风景园林师”。主办方认为：“在我国现行的体制下，如果要开展‘注册’职业制度，必须要获得行政许可，要获得行政许可则必须要有相关的法规条文支撑才能实行‘注册’的职业制度，而当前中国的风景园林职业制度恰恰缺乏相关的法规条文支撑，如果要走这条路，则需要从修改或设立法规条文开始，将会花费很长的时间” [1]。

从“风景园林职业制度高层研讨会”讨论的情况来看，我国风景园林界对风景园林师的职业资格制度路径的选择思路并非十分清晰。

首先，风景园林师技术职称并非国家职业资格，只是专业技术资格。目前各地普遍都在评定风景园林行业的专业技术人员的资格，只是名称各异，如风景园林工程师、园林工程师等。2009年以来，重庆市试行“风景园林师”专业技术资格考试制度，风景园林专业资格分为：三级风景园林师、二级风景园林师和一级风景园林师。在专业技术资格评定中像风景园林学一级学科一样推广“风景园林师”的名称也是有必要的，但是这远离了国家实施职业资格的发展趋势，也无法与国际行业发展接轨。

其次，在2011年的“风景园林职业制度高层研讨会”上，笔者还听到一种意见，希望注册风景园林师涵盖设计和施工两个领域。从图02和表04可见，勘察设计和工程营建由各自的行政法规调整，分别实施了勘察设计注册工程师和注册建造师执业制度。依据建设部2003年11月26日发布的《关于建造师专业划分有关问题的通知》（建市（[2003]232号）注册建造师专业分为14个。不过，其中并没有独立的“风景园林工程专业”；房屋建筑工程专业和市政公用工程专业涉及了风景园林行业。笔者认为，我们需要的是在注册建造师中增加“风景园林工程专业”，而不是试图在注册风景园林师的执业领域中包括风景园林工程建造的内容。

相反，“风景园林职业制度高层研讨会”关于职业风景园林师的提法，拓展了原来风景园林师执业资格实施途径，下文将做详细的分析。

3.2 风景园林专业技术人员职业资格实施依据

在辨析风景园林规划与设计行业需要实施职业资格的制度之后，我们依然需要再明确，风景园林师的工作是否需要实施执业资格、注册风景园林师是否有法可依这两个核心问题。

根据《职业资格制度暂行办法》（人职发[1995]6号），国家按照有利于经济发展、社会公认、国际可比、事关公共利益的原则，在涉及国家、人民生命财产安全的专业技术工作领域，实行专业技术人员职业资格制度。专业技术人员职业资格包括从业资格和执业资格。从业资格是政府规定专业技术人员从事某种专业技术性工作的学识、技术和能力的起点标准；执业资格是政府对某些责任较大，社会通用性强，关系公共利益的专业技术工作实行的准入控制，是专业技术人员依法独立开业或独立从事某种专业技术工作学识、技术和能力的必备标准。

从我国风景园林师注册制度的筹备发展来看，风景园林师一直致力于实施执业资格制度，这也是国际上大多数国家的选择。2003年美国风景园林师协会（ASLA）聘请了法学博士撰写了《风景园林法规与公众健康、安全和财产保护》（Regulation of Landscape Architecture and the Protection of Public Health, Safety, and Welfare）的研究报告，归结了数十起因无准入标准而造成的不合格风景园林设计成果对使用者造成的间接侵害判例，即风景园林师执业注册立法对公众健康、安全和财产的必要性和重要性[7]。由此可见，风景园林规划与设计是属于“责任较大，社会通用性强，关系公共利益的专业”的，即符合《职业资格证书规定》（劳部发[1994]98号）定义的“执业资格”的特性以及《职业资格制度暂行办法》实行专业技术人员职业资格制度的要求。

其次，尽管《城市绿化条例》（1992年）和《风景名胜区条例》（2006年）均没有实施风景园林师执业制度的相关规定，但是实施注册风景园林师还是有其它法律法规可依的。从图02可见，《中华人民共和国行政许可法》并非是建设行业执业制度实施的阻碍，勘察设计注册工程师执业专业依然在增加，如注册土木工程师（水利水电工程、道路工程）和注册环保工程师等。从《注册土木工程师（水利水电工程）制度暂行规定》（国人部发[2005]58号）、《勘察设计注册土木工程师（道路工程）制度暂行规定》（国人部发[2007]18号）、《注册环保工程师制度暂行规定》（国人部发〔2005〕56号）3部规范性文件发现，这几个专业的执业资格制度均是依据于《中华人民共和国建筑法》、《建设工程勘察设计管理条例》等法律法规和国家职业资格证书制度的有关规定制定的。《勘察设计注册土木工程师（道路工程）制度暂行规定》还提到了依据《中华人民共和国公路法》，其实该法律并没有明确提到需要具有执业资格或注册的专业技术人员。自1998年3月1日起施行的《中华人民共和国建筑法》第十四条规定：“从事建筑活动的专业技术人员，应当依法取得相应的执业资格证书，并在执业资格证书许可的范围内从事建筑活动。” 自2000年9月25日起施行的《建设工程勘察设计管理条例》第九条规定：“国家对从事建设工程勘察、设计活动的专业技术人员，实行执业资格注册管理制度。”因此，只要属于“建筑活动”或“建设工程”领域的，均可以依据这些条文，实施专业技术人员执业资格制度。

风景园林行业是否属于建设工程领域？《建设工程勘察设计管理条例》第三十一条提到：“国务院建设行政主管部门对全国的建设工程勘察、设计活动实施统一监督管理。国务院铁路、交 通、水利等有关部门按照国务院规定的职责分工，负责对全国的有关专业建设工程勘察、设计活动的监督管理。”也就是说，建设工程勘察设计的领域是很广阔的，《工程设计资质标准》（2007年修订本，建市[2007]86号）包括21个工程设计行业以及8个已经形成产业的“工程设计专项”，后者包括了“风景园林工程设计专项”；这是“广义的建设工程”。另一方面，《建设工程质量管理条例》第二条提到的：“本条例所称建设工程，是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。”这是“狭义的建设工程”的概念。尽管国家有关部门还没有明确 “风景园林工程”是否属于“狭义的建设工程”，但是从行业性质和行政管理来说，风景园林显然是与土木工程、建筑工程、安装工程相并行的建设工程的第4种类型[8]。至少，风景园林属于“广义的建设工程”是有据可依的。

3.3 风景园林专业技术人员职业资格制度路径选择

如前文的解释，目前我国的职业资格分为职业水平评价类和职业准入类。前者的设置是不需要法律和行政法规依据，相对容易，但是由于不属于行政许可（即“登记”），法律效力比较低；后者的设置需要法律和行政法规依据⑥，相对比较难，但是由于属于行政许可（即“注册”），法律效力比较高。比如说，《职业资格制度暂行办法》第十七条规定：“注册是对专业技术人员执业管理的重要手段。未经注册者，不得使用相应名称和从事有关业务。”

一方面，按目前行政管理方式，人力资源社会保障部会同住房和城乡建设部，结合风景园林行业发展和管理需要，根据原人事部印发的《职业资格证书制度暂行办法》（人职发[1995]6号）的规定，即可设置风景园林规划与设计职业水平评价类执业资格，名称可以是“风景园林专业技术人员”或“风景园林师”。

另一方面，既然风景园林行业引用《建设工程勘察设计管理条例》是合理合法的，那么也可以直接实施职业准入类的注册风景园林师执业资格。问题是，按目前的做法，“注册风景园林师”将属于“勘察设计注册工程师”系列（简称“注册工程师”），然后在全国勘察设计注册工程师管理委员会下设风景园林专业管理委员会。这与2001年人事部和建设部规划的“注册工程师、注册建筑师、注册景观设计师3大系列并存，独立设置全国注册景观设计师管理委员会”有所不同。

4 结语

就目前的法律法规而言，风景园林师执业资格制度的实施是有法可依的，可以选择实施名称为“风景园林专业技术人员”或“风景园林师”的职业水平评价类执业资格，或者名称为“注册风景园林师”的职业准入类执业资格。从相近专业执业资格实施以及国际情况比较来看，应该坚持实施“注册风景园林师”制度。尽管目前的法律法规只能设置在“勘察设计注册工程师”系列之中，实属无奈之举，但是近期内各行业、各部委立法热情高涨，每年国家的立法计划有限，风景园林行业两部行政法规《城市绿化条例》和《风景名胜区条例》或者更为整体的《风景园林法》预计难以获得机会修订或制定。

总之，风景园林专业地位需要全面的提升，风景园林行业职业资格需要系统的规划，风景园林规划与设计专业的“责任较大，社会通用性强，关系公共利益的专业”的特性需要充分的阐述⑦，注册风景园林师执业资格制度需要持续跟进和实施，风景园林行业立法步伐急需加快。

致谢：

感谢王秉洛先生对本文的审阅以及提供相关历史信息。

 

注释：

①职业准入类执业资格是根据相关法律法规设置的。

②职业水平评价类执业资格是由人力资源社会保障部会同国务院相关行业主管部门，结合行业发展和管理需要，根据国家职业资格证书制度有关规定设置的。

③ 2002年前，国家对注册和登记没有区分。2002年以后，职业水平评价类的专业技术人员职业资格实行定期“登记”制度，职业准入类的专业技术人员职业资格实行“注册”执业管理。

④目前，国家实行了55项专业技术人员职业资格证书制度，28项专业技术人员职业资格与专业技术资格（职务）可对应，比如说注册城市规划师对应于工程师、造价工程师对应于工程师或经济师，注册建筑师、注册建造师、注册监理工程师等暂无对应关系。

⑤详见：《人力资源社会保障部办公厅关于印发中式烹调师等4个国家职业技能标准的通知》（人社厅发〔2014〕62号）

⑥自2004年7月1日起施行的《中华人民共和国行政许可法》要求“提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项”可以设定行政许可。但是对于应由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可，只能由法律和行政法规，可以设定行政许可。

⑦从目前实施的勘察设计注册工程师来看，国家人事主管部门对勘察设计行业执业注册制度的推进是谨慎的，以“专业涉及面广，安全性强”的专业优先。如《勘察设计注册工程师制度总体框架及实施规划》提出，土木、公用设备、电气、化工等专业涉及面广，安全性强，直接关系到国家财产和人民生命安全，将逐步在3-5年内分别实行注册执业制度。

 

参考文献：

[1]金荷仙,简圣贤.风景园林职业制度高层研讨会在京召开[J].中国园林,2011,(11):47-48.

[2]吴良镛,周干峙,孟兆祯,等. 关于要求恢复风景园林规划与设计学科的报告[R]. 2002-08-10.

[3]中国风景园林师注册制度考察团.美国风景园林师注册制度考察记[J].中国园林,1996,12(3):54-56,53.

[4]张国强.风景园林师注册制度若干问题的探讨[J].中国园林, 1996,(12):59,49.

[5]刘滨谊.从美国景观建筑师注册制度看实行中国风景园林师注册制度的必要性[J].城市规划汇刊,1998,(1):50-51.

[6]刘滨谊.现代景观规划设计(第三版)[M].南京:南大学出版社,2010:292-298.

[7]张振威,杨锐.美国风景园林师执业注册法述评[J].中国园林, 2012,(5):38-41.

[8]林广思.园林绿化行业属性探讨[J].中国园林,2012,28(7): 83-86.

 

作者简介：

林广思/1977年生/男/广东人/博士/华南理工大学建筑学院/亚热带建筑科学国家重点实验室/广州市景观建筑重点实验室（广州 510641）